УТРАТИЛИ СИЛУ в соответствии с постановлением Правительства КР от 12 сентября 2019 года № 469

Приложение

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 годы

1. Введение

Основные направления фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 годы (далее - ОНФП на 2019-2021 годы) разработаны в соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики с учетом итогов реализации бюджетной политики за 2016-2017 годы и ожидаемой оценки на 2018 год.

Государственный бюджет является одним из основных инструментов регулирования социально-экономических процессов страны с помощью управления государственными расходами, налогами для достижения роста реального объема производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста. Соответственно, бюджетные процессы необходимо рассматривать в среднесрочном периоде. ОНФП на 2019-2021 годы является аналитическим документом и инструментом управления государственными финансами, определяющим основы реализации фискальной политики на предстоящий среднесрочный период и позволяющим Правительству Кыргызской Республики прогнозировать объемы ресурсов и соответствующих расходов в целом и по каждой отдельной отрасли.

При подготовке ОНФП на 2019-2021 годы были учтены положения Бюджетного кодекса Кыргызской Республики. Программы развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годов "Единство. Доверие, Созидание", Программы реформы "Таза Коом", отраслевых (секторальных) стратегий и программ развития, Среднесрочного прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2019-2021 годы, утвержденного Координационным советом по макроэкономической и инвестиционной политике при Правительстве Кыргызской Республики (протокол заседания от 19 апреля 2018 года № 16-34).

Целью ОНФП на 2019-2021 годы является определение параметров и условий, используемых при составлении проекта республиканского бюджета на очередной бюджетный год и прогнозируемый период, подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров государственного бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы Кыргызской Республики.

Прогноз расходов на среднесрочный период сформирован на основе:

- анализа предыдущих лет - выявления закономерностей и определения уровня удовлетворения потребностей предыдущего уровня в разрезе секторов экономики и ведомств;

- сравнительного анализа фактических расходов в 2017 году к прогнозным расходам согласно Среднесрочному прогнозу бюджета Кыргызской Республики на 2017-2019 годы;

- мониторинга влияния внешних и внутренних политических и экономических факторов.

2. Макрофискальная техническая записка

2.1. Макроэкономическая политика и среднесрочные прогнозы

Макроэкономическая ситуация в Кыргызской Республике в 2016-2017 годах, несмотря на сложившуюся неоднозначную ситуацию в мировой экономике, на сырьевом и финансовом рынках, оставалась недостаточно устойчивой. Среднегодовой темп прироста ВВП сохранил положительную динамику и составил 4,5 процентов.

В 2016 году в результате улучшения ситуации в отраслях экономики удалось достичь реального роста ВВП на уровне 4,3% за счет увеличения темпов роста валовой продукции во всех отраслях экономики, в том числе в сельском хозяйстве - на 3,1%, сфере услуг - на 3,1%, строительстве - на 9,3% и промышленности - на 4,9%. Благоприятными факторами, повлиявшими на экономический рост, стали рост цен на золото, прирост чистого притока денежных переводов физических лиц, предоставление льготных кредитов фермерам, укрепление национальной валюты по отношению к доллару США.

В 2017 году реальный рост ВВП сложился на уровне 4,6% за счет увеличения темпов роста валовой продукции в промышленности - на 11,5%, сельском хозяйстве - на 2,2%, строительстве - на 7,1% и сфере услуг - на 2,8%. Основными благоприятными факторами, повлиявшими на экономический рост, стали умеренный уровень инфляции, чем обусловлен реальный рост доходов населения, увеличение чистого притока денежных переводов физических лиц, предоставление льготных кредитов фермерам.

В 2016-2017 годах среднегодовой рост реального ВВП (4,5%) обеспечивался производством сферы услуг (среднегодовой темп реального роста составил 3,0%), промышленности (8,2%), строительства (8,2%), сельского хозяйства (2,7%).

Таблица 1

Структура производства и темпы роста реального ВВП, 2016-2017 годы

В промышленности среднегодовой рост за 2016-2017 годы составил 8,2%. Без учета Кумтора среднегодовой рост в промышленности составил 12,9%.

Увеличение объемов промышленной продукции в 2016 году на 4,9% обусловлено ростом производства пищевых продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 12,1%), очищенных нефтепродуктов (на 44,4%), основных металлов и готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования (на 5,8%), транспортных средств (на 8,8%), а также добычи полезных ископаемых (на 20,1%).

В 2017 году рост промышленности на 11,5% обусловлен темпами роста в обрабатывающей промышленности на 7,6%, энергетическом секторе - на 10,1% и увеличением добычи полезных ископаемых - в 1,8 раза.

В обрабатывающей промышленности рост обеспечен за счет увеличения объемов производства пищевых продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 12,3%), основных металлов и готовых металлических изделий, кроме машин и оборудования (на 3,7%), кокса и очищенных нефтепродуктов (на 25,9%), текстильного производства, производства одежды и обуви, кожи и прочих кожаных изделий (на 11,4%), химической продукции (на 6,7%), фармацевтической продукции (на 25,6%), резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 20,8%), машин и оборудования (на 17,9%), транспортных средств (на 35,6%).

В добыче полезных ископаемых увеличение объемов промышленного производства обеспечено ростом добычи: металлических руд (в 3,8 раза), сырой нефти и природного газа (на 20,1%).

Среднегодовой темп роста в сельском хозяйстве за 2016-2017 годы сложился на уровне 2,7%.

В 2016 году на рост валового выпуска сельского хозяйства, лесного хозяйства и рыболовства (на 3,1%) повлиял рост как в растениеводстве (рост на 3,7%) за счет увеличения производства сахарной свеклы (фабричной) (в 3,8 раза), плодово-ягодных культур (на 17,2%), овощей (на 2,6%), так и в животноводстве (рост на 2,9%) за счет увеличения поголовья крупного рогатого скота, лошадей и птицы.

В 2017 году рост сельского хозяйства на 2,2% обусловлен увеличением производства растениеводческой продукции на 2,5%, за счет увеличения производства хлопка (на 25,3%), овощей (на 3,4%), картофеля (на 2,0%), сахарной свеклы (фабричной) (на 1,0%), бахчевых культур (на 9,2%), и роста животноводства на 2,0% за счет роста производства мяса (на 1,7%), молока (на 2,1%), яиц (на 8,7%) и шерсти (на 1,9%).

В 2016-2017 годах рост услуг обеспечивался в среднем на 3,0% в год в основном за счет расширения услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов. Благоприятными предпосылками стали относительно стабильные цены на потребительские товары, развитие деятельности гостиниц и ресторанов.

В 2016 году рост в сфере услуг составил 3,1% в результате роста объемов услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 8,0%), услуг гостиниц и ресторанов (на 9,5%), транспортной деятельности и хранения грузов (на 0,1%), финансового посредничества и страхования (на 0,6%).

В 2017 году темп роста услуг составил 2,8% в основном за счет увеличения объема услуг оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 3,5%), услуг гостиниц и ресторанов (на 8,5%), финансового посредничества и страхования (на 2,3%), профессиональной, научной и технической деятельности (на 1,4%).

В строительной отрасли за рассматриваемый период наблюдался рост в среднем на 8,2% в результате роста валовой продукции строительства на 9,3% в 2016 году и на 7,1% в 2017 году.

В 2016 году рост строительной отрасли составил 9,3% за счет роста освоения инвестиций в основной капитал (на 5,8%) благодаря увеличению освоенных инвестиций, направленных на строительство и реконструкцию объектов по обеспечению электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом (на 8,3%), водоснабжения, очистки, обработки отходов и получения вторичного сырья (в 2,9 раза), оптовой и розничной торговли (в 1,9 раза), объектов транспортной сферы и хранения грузов (в 1,6 раза), гостиниц и ресторанов (в 3,6 раза), образования (на 12,1%), на строительство объектов искусства, развлечения и отдыха (в 2,7 раза), жилищное строительство (на 8,4%).

В 2017 году рост в отрасли на 7,1% обусловлен увеличением освоения инвестиций в основной капитал (на 6,2%), в том числе за счет увеличения освоенных инвестиций в строительство объектов по добыче полезных ископаемых (на 4,7%), обрабатывающих производств (на 14,4%), оптовой и розничной торговли (в 1,4 раза %), гостиниц и ресторанов (в 1,7 раза), здравоохранения (в 4,1 раза), искусства, развлечения и отдыха (на 6,4%), в строительство и реконструкцию объектов по обеспечению электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом (на 17,9%), жилищное строительство (на 11,8%).

В 2016 году зафиксирована дефляция (снижение потребительских цен) (в % к декабрю предыдущего года) 0,5% в результате снижения внутренних цен на пищевые продукты и безалкогольные напитки (на 5,0%), жилищные услуги, воду, электроэнергию, газ и другие виды топлива (на 4,3%).

В 2017 году уровень инфляции (в % к декабрю предыдущего года) составил 3,7% в связи с ростом внутренних цен на пищевые продукты и безалкогольные напитки (на 2,7%), алкогольные напитки, табачные изделия (на 4,0%), непродовольственные товары (на 3,2%), тарифы на услуги (на 6,9%).

Экспорт товаров увеличился с 1482,9 млн. долларов США в 2015 году до 1573,2 млн. долларов США в 2016 году и до 1790,7 млн. долларов США в 2017 году. Увеличение среднегодового номинального темпа роста экспорта товаров за 2016-2017 годы составило 10,0%.

В 2016 году экспорт товаров в номинальном выражении увеличился на 6,1% за счет увеличения основных экспортных поставок золота - на 5,4%, овощей - на 35,7%, фруктов - на 2,1%, отходов и лома медного - в 3,0 раза, волокна хлопкового - на 2,5%, стекла - на 35,0%, тканей хлопчатобумажных - в 16,4 раза, портландцемента - в 2,3 раза.

В 2017 году экспорт товаров в номинальном выражении увеличился на 13,8% за счет увеличения экспорта фруктов - на 40,3%, молока и молочных продуктов - в 1,8 раза, табачных изделий - в 1,7 раза, нефтепродуктов - на 21,2%, волокна хлопкового - на 20,4%, предметов одежды и одежных принадлежностей - в 1,9 раза, портландцемента в 1,6 раза, стекла - в 1,8 раза.

Импорт товаров уменьшился с 4153,9 млн. долларов США в 2015 году до 4000,4 млн. долларов США в 2016 году и увеличился до 4490,0 млн. долларов США в 2017 году. Увеличение среднегодового номинального темпа роста импорта товаров за 2016-2017 годы составило 4,3%.

В 2016 году номинальный темп роста импорта товаров уменьшился на 3,7% в основном за счет сокращения импорта дизтоплива - на 42,6%, автомобильного бензина - на 49,2%, медикаментов - на 18,4%, масла растительного - на 17,9%, проката черных металлов - на 27,1%, удобрений - на 23,8%, угля - на 61,8%, муки пшеничной - на 30,5%, оборудования для пищевой промышленности - на 48,4%.

В 2017 году импорт товаров в номинальном выражении увеличился на 12,2% за счет увеличения импорта молока и молочных продуктов - в 5,8 раза, табачных изделий - в 1,3 раза, угля - в 1,3 раза, нефтепродуктов - на 25,2%, муки пшеничной - на 11,0%, газа природного - на 3,5%, медикаментов - на 35,0%, шин и покрышек пневматических резиновых - на 28,2%.

Основные преобразования в социальной сфере в 2016-2017 годах были направлены на выполнение в полном объеме гарантированных социальных обязательств государства, на повышение уровня жизни населения и улучшение положения социально незащищенных категорий граждан. Правительству Кыргызской Республики удалось обеспечить устойчивость системы социальной защиты и преемственность социальной политики.

В 2017 году среднемесячная заработная плата составила 15670,0 сомов, что превышает прожиточный минимум трудоспособного населения в 2,9 раза. В 2016 году среднемесячная заработная плата по отношению к 2015 году возросла на 9,7% в реальном выражении и составила 14847,0 сомов. Стоимостная величина прожиточного минимума в среднем на душу населения увеличилась на 2,2% по сравнению с 2016 годом и составила 4900,8 сома в 2017 году (4794,3 сомов в 2016 г.), в том числе трудоспособного населения - на 2,4% и составила 5479,1 сомов (5352,0 сомов в 2016 г.).

В 2017 году ВВП на душу населения в долларах США увеличился по сравнению с 2016 годом на 8,0% и составил 1272,5 долларов США.

Результаты оценок измерения благосостояния населения в республике свидетельствуют о снижении уровня бедности с 32,1% в 2015 году до 25,6% в 2017 году.

Среднегодовая численность наличного населения республики в 2017 году по сравнению с 2016 годом увеличилась на 118,6 тыс. человек и составила 5943,3 тыс. человек. Численность занятого населения в республике в 2016 году по сравнению с 2015 годом увеличилась на 0,8% (с 2363,7 тыс. чел. в 2016 году до 2382,6 тыс. чел. в 2017 году). Уровень зарегистрированной безработицы в 2017 году составил 2,3% от экономически активного населения (в 2016 г. - 2,2%).

Таблица 2

Социальные показатели за 2016-2017 годы

Основной целью макроэкономической политики на 2018 год является сохранение макроэкономической стабильности и создание условий для положительной динамики экономического роста.

В 2018 году экономическое развитие страны осуществляется на основе эффективной реализации Программы развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годов "Единство. Доверие. Созидание". В рамках реализации данной Программы Правительства начинаются работы по внедрению новых подходов в информатизации фискальных процессов с использованием возможностей автоматизированных информационных систем. Продолжится работа по улучшению бизнес-климата через совершенствование лицензионно-разрешительной системы и контрольно-надзорной деятельности государственных органов. Будет продолжена работа по интеграции в Евразийский экономический союз. Основными направлениями деятельности являются дальнейшее наращивание экспорта в страны-члены ЕАЭС, устранение технических и иных барьеров во взаимной торговле на евразийском пространстве, поэтапное движение к единому рынку электроэнергии, цифровое переформатирование экономики. В связи с этим рост ВВП ожидается на 2,8%. Инфляция главным образом будет определяться волатильностью обменного курса национальной валюты к иностранным валютам, влиянием мировых цен на продовольствие, а также инфляционными ожиданиями населения. Уровень инфляции в 2018 году ожидается на уровне 3,5% (в % к декабрю предыдущего года).

В 2018 году валютная политика по-прежнему проводится в соответствии с выбранным в стране режимом плавающего обменного курса. Валютные интервенции будут направлены на смягчение колебаний обменного курса сома.

В структуре производства ВВП будут доминировать сфера услуг, промышленность и сельское хозяйство с удельными весами 48,3%, 17,9% и 12,2% соответственно.

В 2018 году в промышленности (без учета стоимости переработанного давальческого сырья, но с учетом покупной электроэнергии) ожидается рост на 1,7%. Без учета Кумтора рост составит 7,4%. Положительный рост в промышленной отрасли будет обусловлен увеличением добычи полезных ископаемых (на 1,3%), обрабатывающего производства (на 1,3%) в основном за счет увеличения производства продуктов (включая напитки) и табачных изделий (на 5,0%), кокса и очищенных нефтепродуктов (на 24,8%), резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов (на 7,4%), текстильного производства (на 10,0%), обеспечения электроэнергией, газом, паром и кондиционированным воздухом (на 3,3%).

В сельском хозяйстве в 2018 году ожидается рост на 2,5% за счет увеличения производства продукции растениеводства - на 2,5% и животноводства - на 2,7%.

Основной целью развития сельского хозяйства являются создание условий для роста производства, повышение качества продукции и обеспечение продовольственной безопасности страны. На рост объемов производства оказывают следующие факторы: благоприятное влияние природно-климатического фактора, активное использование и внедрение фермерами систем капельного орошения, продолжение программы льготного кредитования фермеров в рамках программы "Финансирование сельского хозяйства 6", продолжение оказания государственной поддержки в выделении ГСМ, обеспечении фермеров необходимой сельхозтехникой на льготных кредитных условиях, продолжение развития тепличных хозяйств и наращивания объемов производства в хозяйстве.

Темп роста сферы услуг в 2018 году ожидается на уровне 3,0% за счет развития оптовой и розничной торговли, ремонта автомобилей и мотоциклов (на 5,0%), транспортной деятельности и хранения грузов (на 6,0%), гостиниц и ресторанов (на 8,0%), финансового посредничества и страхования (на 1,8%). На развитие сферы услуг оказывает влияние реальный рост денежных доходов населения, увеличение потребительского спроса, реализация Программы Правительства Кыргызской Республики по развитию сферы туризма до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики 11 апреля 2016 года № 192.

Общий объем капитальных вложений в 2018 году ожидается на уровне 159,3 млрд. сомов. Исходя из ожидаемого объема освоения капитальных вложений валовая продукция строительства ожидается в объеме 151,8 млрд. сомов с реальным ростом на 7,7%. Приоритетными направлениями в строительстве являются объекты строительства индивидуального жилья, объекты транспортной магистрали и энергетики.

В структуре ВВП по использованию доля валовых инвестиций увеличится с 33,29% в 2017 году до 33,43% в 2018 году.

Удельный вес общего потребления в ВВП увеличится с 97,81% в 2017 году до 97,85% в 2018 году за счет увеличения доли государственного потребления (17,37% в 2017 году, 17,54% - в 2018 году). Доля частного потребления снизится (80,44% - в 2017 году, 80,31% - в 2018 году). Темп реального роста частного потребления в 2018 году сложится на уровне 2,8%, а государственного потребления на 0,9%.

Показатель чистого экспорта товаров и услуг к ВВП в 2018 году составит (- 31,28%) и ухудшится на 0,18 процентных пункта по сравнению с 2017 годом (- 31,1%).

В 2018 году экспорт товаров составит 1900,0 млн. долларов США и увеличится на 6,1% (в номинальном выражении) за счет роста экспорта золота, цемента, предметов одежды и одежных принадлежностей, хлопка-волокна, овощей и фруктов.

Импорт товаров составит 5023,8 млн. долларов США и увеличится на 11,9% (в номинальном выражении) за счет роста импорта нефтепродуктов, природного газа, машин, специально предназначенных для конкретных отраслей, черных металлов и изделий из них, пластмассы и изделий из них, фармацевтической продукции, бумаги, картона и изделий из них, продовольственных товаров (включая сельскохозяйственное сырье).

В основу оценок развития страны заложены три макроэкономических сценария развития Кыргызской Республики с учетом факторов, имеющихся ресурсов и исходя из сложившейся фактической ситуации.

Все три сценария прогноза разработаны на основе единых предположений влияния внешних условий и внутренних факторов, которые могут оказывать влияние на развитие экономики страны на текущий и последующие годы.

Различие сценариев обусловлено отличием моделей поведения частного бизнеса, работы промышленных предприятий, перспектив повышения его конкурентоспособности и эффективностью реализации государственной политики развития.

При формировании Основных направлений фискальной политики Кыргызской Республики на 2019-2021 годы за основу принят базовый (вероятный) макроэкономический сценарий социально-экономического развития Кыргызской Республики на среднесрочный период, скорректированный с 2019 года с учетом целевых ориентиров, заложенных в Программе развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годов "Единство. Доверие. Созидание".

В среднесрочном периоде на 2019-2021 годы главными целями экономической политики будут укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение устойчивого экономического роста.

Целевые макроэкономические показатели будут достигаться через продолжение реализации крупных национальных проектов, реформирование системы государственного регулирования для стимулирования всех отраслей экономики. Также экономическое развитие страны будет осуществляться на основе проведения активной политики по формированию и усилению экономического потенциала в условиях функционирования Кыргызской Республики в ЕАЭС, закрепления траектории экономического роста в странах основных торговых партнерах и государствах-членах ЕАЭС и продолжения восстановления спроса.

Важнейшими предпосылками успешной реализации макроэкономической политики станут:

- социально-политическая стабильность в стране;

- повышение привлекательности бизнес-среды и рост деловой активности хозяйствующих субъектов на фоне улучшения инвестиционного климата;

- реализация крупных инвестиционных проектов;

- продолжение восстановления потребительского спроса;

- сдерживание резких колебаний обменного курса инструментами денежно-кредитной политики;

- умеренный рост чистого притока денежных переводов физических лиц, осуществляемых через системы переводов;

- усиление работы по импортозамещению, развитие экспортных операций и приоритетных секторов с высоким экспортным потенциалом;

- реализация государственной политики социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики, формирование базисной конструкции для подготовки детализированных программ развития конкретных населенных пунктов, которые будут служить точками развития регионов в рамках Концепции региональной политики Кыргызской Республики на период 2018-2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 марта 2017 года № 194.

К внешним и внутренним рискам, которые могут оказать воздействие на рост ВВП в 2019-2021 годах, относятся:

- зависимость экономики страны от мировых цен на золото, энергоносители и другие сырьевые ресурсы;

- возможное применение защитных мер внутренних рынков со стороны стран - основных торговых партнеров, что может повлечь за собой снижение конкурентоспособности отечественных товаров и экспорта товаров;

- риск сохранения отдельных таможенных барьеров, задержка открытия ветеринарных постов, неполный учет движения товаров в связи с открытием границ и т.д.;

- риск продолжения неблагоприятной геополитической ситуации и напряженности в регионе;

- ужесточение денежно-кредитных политик федеральной резервной системы (возможное трехкратное повышение ставки ФРС);

- дополнительное инфляционное давление на экономику, обусловленное ростом стоимости импорта на основные продовольственные товары и энергоресурсы на фоне волатильности на валютном рынке;

- недиверсифицированность экономики: высокая зависимость промышленного сектора от результатов деятельности предприятий по разработке месторождения Кумтор;

- зависимость внутреннего рынка от импорта продовольственной группы товаров (мука, растительное масло, сахар, крупы и т.д.), ГСМ;

- природно-климатический фактор, который может оказать негативное воздействие на развитие сельского хозяйства и энергетического сектора;

- открытость экономики, в значительной степени подверженной влиянию внешних шоков;

- продолжение оттока капитала из страны (по итогам за 2017 год сумма оттока прямых иностранных инвестиций (ПИИ) превысила сумму притока за год на 17,4%, а поступления сократились по сравнению с 2016 годом на 24,2% (за 1 квартал 2018 года сумма оттока ПИИ в 2 раза превысила сумму притока за 1 квартал 2017 года);

- сохранение высокого уровня теневой экономики в стране (по итогам 2016 года составил 24,5%);

- возможное сокращение денежных переводов, что в свою очередь приведет к снижению объемов валовой продукции строительства, услуг;

- снижение спроса из-за замедления экономической активности в отдельных странах - основных торговых партнерах Кыргызской Республики;

- возможное заполнение национальных рынков дешевыми товарами и вытеснение отечественных производителей.

В среднесрочном периоде предполагается продолжение проведения согласованной денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, направленной на укрепление тенденций макроэкономической стабильности, что приведет к удержанию темпов инфляции на уровне 5,7% в 2021 году (в % к декабрю предыдущего года). Основной целью денежно-кредитной политики остается достижение и поддержание стабильности цен. Денежно-кредитная политика будет направлена на реализацию целей и задач среднесрочной национальной стратегии развития Кыргызской Республики. Основными задачами будут поддержание покупательской способности национальной валюты, обеспечение эффективности, безопасности и надежности банковской и платежной систем Кыргызской Республики для содействия долгосрочному экономическому росту республики.

В экономике среднегодовой рост реального ВВП, прогнозируемый на уровне 4,2%, будет обусловлен устойчивым ростом во всех отраслях экономики.

Таблица 3

Структура производства и темпы роста реального ВВП, 2018-2021 годы

В 2019-2021 годах темпы роста промышленной продукции прогнозируются в среднем за год на уровне 4,0%, которые будут обеспечены за счет увеличения объемов производства в добыче полезных ископаемых на 2,8%, энергетике - на 4,2% и в обрабатывающем производстве - на 4,1%, в том числе за счет производства продуктов и табачных изделий в среднем - на 8,1%, производства резиновых и пластмассовых изделий, прочих неметаллических минеральных продуктов - на 7,1%, текстильного производства, производства одежды и обуви, кожи и прочих кожаных изделий - на 9,2%, производства кокса и очищенных нефтепродуктов - на 13,1%, производства деревянных и бумажных изделий - на 2,3%, производства электрического оборудования - на 1,9%. Без предприятий по разработке месторождения Кумтор темп роста прогнозируются в среднем на уровне 7,0%.

Рост объемов производства промышленной продукции прогнозируется за счет стабильной работы действующих промышленных предприятий, в том числе предприятий по разработке месторождения Кумтор, возобновления простаивающих производств, наращивания объемов производства НПЗ Джунда, Токмакского НПЗ и на месторождениях Талды-Булак, Левобережный, Бозымчак, Иштамберди, Кара-Казык, Джеруй, Жамгыр.

Основная цель развития промышленного сектора в перспективе - это обеспечение выпуска конкурентоспособной продукции с тем, чтобы была возможность выйти на региональный рынок и произвести эффективную интеграцию промышленности Кыргызстана в региональные хозяйственные экономические связи.

В сельском хозяйстве среднегодовой темп роста прогнозируется на уровне 3,0% за счет:

- активного использования систем капельного орошения;

- дальнейшего развития тепличных хозяйств;

- оптимизации посевных площадей путем систематического увеличения посевов площадей тех культур, которые пользуются наибольшим спросом в государствах-членах ЕАЭС, в особенности овощей, картофеля, сахарной свеклы, табака и хлопка, за счет постепенного сокращения посевов пшеницы, с учетом региональных особенностей и факторов, влияющих на урожайность;

- использования передовых технологий возделывания сельскохозяйственных культур, применения органических, минеральных и органоминеральных удобрений для увеличения объемов производства и увеличения экспортного потенциала сельскохозяйственной продукции;

- продолжения поддержки сельхозпроизводителей со стороны государства в рамках реализации кредитных и лизинговых программ;

- наличия аккредитованных ветеринарных и фитосанитарных лабораторий, мясоубойных цехов;

- рационального использования генофонда сельскохозяйственных животных и домашней птицы, повышения эффективности селекционно-племенной работы и пунктов искусственного осеменения животных с использованием ценного генетического материала;

- увеличения объемов заготовки всех видов кормов;

- оптимизации производственных процессов и управления, сокращения энергетических и ресурсных затрат в сельском хозяйстве.

В среднесрочном периоде прогнозируется увеличение посевной площади и урожайности бахчевых культур, масличных культур, сахарной свеклы, овощей, что будет способствовать среднегодовому росту продукции растениеводства на уровне 3,0%.

В животноводстве среднегодовой темп роста на уровне 3,0% будет достигнут в основном за счет увеличения поголовья скота и повышения селекционно-племенной работы Toктoм.

В сфере услуг в среднесрочной перспективе объемы валового выпуска услуг прогнозируются в среднем в год на уровне 3,9% в основном за счет роста услуг оптовой и розничной торговли, транспортной деятельности и хранения грузов, гостиниц и ресторанов, информации и связи, финансового посредничества и страхования.

Развитие сектора услуг будет обеспечено за счет улучшения потребительского спроса, обусловленного ростом реальных денежных доходов населения, восстановления экономик стран - основных торговых партнеров республики. Также одним из важных внешних факторов улучшения показателей сферы услуг является продолжение процесса интеграции в ЕАЭС.

В структуре услуг оптовая и розничная торговля, ремонт автомобилей и мотоциклов будут развиваться умеренными темпами (среднегодовой темп роста составит 5,5%). Приоритетными направлениями развития будут стимулирование экспортных поставок республики в соседние страны и расширение экспортных рынков, продолжение политики государства по созданию благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности.

В области услуг транспортной деятельности и хранения грузов среднегодовой темп роста составит 6,0%, информации и связи - 1,1%.

Учитывая, что основным видом транспорта, используемого в республике, является автомобильный транспорт, основными приоритетами в среднесрочной перспективе будут улучшение условий для отечественных грузоперевозчиков в оказании международных автотранспортных услуг, строительство новых и модернизация существующих дорог, продолжение расширения географии полетов.

Ожидается увеличение объема услуг гостиниц и ресторанов в среднем за год на 7,8% за счет увеличения сети предоставляемых услуг и притока туристов.

В сфере туризма будет продолжена работа по реализации мероприятий Программы Правительства Кыргызской Республики, по развитию сферы туризма до 2020 года. Результатом принятых и реализуемых мероприятий в туристической отрасли должно стать увеличение туристического потока в страну, увеличение объемов экспорта туристических услуг. Приоритетами развития отрасли туризма остаются:

- улучшение туристической инфраструктуры;

- повышение имиджа Кыргызстана на международной туристической арене путем проведения информационных кампаний;

- повышение уровня системы комплексной безопасности туристов на территории Кыргызстана, в том числе санитарной и экологической;

- обеспечение соблюдения экологических норм на туристских объектах и в регионах посещения.

В строительстве среднегодовой темп реального роста прогнозируется на уровне 9,8%. Развитие строительной отрасли экономики остается одним из значимых направлений, обеспечивающих устойчивый рост национальной экономики в среднесрочной перспективе за счет реализации крупных инвестиционных проектов. Приоритетными направлениями в строительстве будут:

- обустройство городских дорог и тротуаров путем строительства и реконструкции муниципальных автодорог;

- строительство, реконструкция и модернизация систем питьевого водоснабжения и водоотведения для повышения обеспеченности населения питьевой водой нормативного качества;

- объекты строительства индивидуального жилья;

- объекты транспортной магистрали и энергетики (работы по строительству линий электропередачи);

- развитие строительства логистических центров, хранилищ для сельскохозяйственной продукции;

- строительство ирригационной инфраструктуры для обеспечения новыми орошаемыми землями сельских жителей, а также модернизация и реабилитация существующей ирригационной инфраструктуры;

- завершение строительства и оснащение всех пунктов пропуска по стандартам ЕАЭС;

- обеспечение потребности капитального строительства и эксплуатационных нужд в качественных видах строительных материалов;

- производство новых стройматериалов, отвечающих международным требованиям.

Структура ВВП по использованию в 2019-2021 годах будет определяться увеличением доли потребления.

Таблица 4

Использование ВВП, 2018-2021 годы (доля в ВВП,%)

Доля валовых инвестиций к ВВП составит 33,7% в 2019 году, 33,7% в 2020 году и 33,8% в 2021 году. Государственные инвестиции снизятся с 6,9% к ВВП в 2019 году до 5,2% к ВВП в 2021 году. Частные инвестиции увеличатся с 26,8% к ВВП в 2019 году до 28,6% к ВВП в 2021 году (2020 год - 27,7% к ВВП).

Увеличение удельного веса потребления к ВВП с 97,8% в 2019 году до 98,2% в 2021 году определяется увеличением доли частного потребления (с 80,2% к ВВП до 81,0% к ВВП). Государственное потребление снизится с 17,6% к ВВП до 17,2% к ВВП. Темпы реального роста государственного и частного потребления будут поддерживаться в среднем на уровне 1,4% и 4,3% соответственно. Рост частного потребления будет обеспечен за счет реального роста денежных доходов населения (в среднем на 0,9%) и реальным ростом среднемесячной заработной платы (в среднем на 0,8%).

Прогнозируется ухудшение показателя чистого экспорта товаров и услуг с (-31,5% к ВВП) в 2019 году до (-32,0%) в 2021 году.

Основной целью развития внешнеторгового оборота является формирование конкурентоспособного экспортного потенциала для устойчивого экономического роста. Для достижения поставленной цели необходимо создание благоприятных условий в целях развития экспорта через реализацию мероприятий по использованию преимуществ от получения статуса бенефициара ВСП+ для наращивания объемов экспорта в дальнее зарубежье и поддержки экспортоориентированных предприятий.

Основными факторами, влияющими на развитие внешнеэкономической деятельности в 2019-2021 годах, будут:

- преимущества членства республики в ВТО;

- полное функционирование в интеграционном объединении ЕАЭС;

- двустороннее сотрудничество на взаимовыгодной основе;

- возрастающее значение экспорта услуг, в т.ч. туристических.

В рамках ЕАЭС будет продолжена работа по расширению торгового сотрудничества с третьими странами, что обеспечит преференциальный доступ кыргызских товаров на внешние рынки. Для этого будет вестись работа по подписанию соглашения о создании зон свободной торговли. С учетом этих факторов внешнеторговый оборот вырастет с 7243,8 млн. долларов США в 2019 году до 7883,8 млн. долларов США в 2021 году, в том числе:

- экспорт товаров в среднесрочной перспективе увеличится с 2000,0 млн. долларов США в 2019 году до 2200,0 млн. долларов США в 2021 году. Среднегодовой номинальный темп роста экспорта товаров за период 2019-2021 годы составит 5,0%. Рост экспорта будет обеспечен за счет роста поставок золота, стекла листового, овощей и фруктов, предметов одежды и одежных принадлежностей, цемента, хлопка-волокна;

- импорт товаров в среднесрочной перспективе увеличится с 5243,8 млн. долларов США в 2019 году до 5683,8 млн. долларов США в 2021 году. Среднегодовой номинальный темп роста импорта товаров составит 4,2% за счет увеличения поступлений нефтепродуктов, природного газа, черных металлов и изделий из них, электрических машин, оборудования и аппаратуры, пластмассы и изделий из них, фармацевтической продукции, продовольственных товаров (включая сельхозсырье).

В области социальной политики основными задачами на 2019-2021 годы остаются выполнение в полном объеме гарантированных социальных обязательств государства, повышение уровня жизни населения и улучшение положения социально незащищенных категорий граждан, будет продолжена работа по оказанию адресной социальной помощи наиболее уязвимым категориям граждан.

Основные приоритетные направления в области занятости будут продолжены в рамках реализации Программы содействия занятости населения и регулирования внутренней и внешней трудовой миграции до 2020.

В среднесрочном периоде прогнозируется рост численности наличного населения в среднем в год на 128,0 тыс. человек, численность занятого населения ежегодно будет возрастать в среднем на 1,5%. ВВП на душу населения увеличится в среднем в год на 6,2% и составит 1602,7 долларов США в 2021 году.

Реальный рост среднемесячной заработной платы в среднем прогнозируется на 0,8% и составит 19651,9 сомов в 2021 году. Реальный рост денежных доходов населения прогнозируется в среднем в год на уровне 0,9% и составит 451,1 млрд. сомов в 2021 году.

Уровень бедности в среднесрочной перспективе сократится в среднем в год на 0,13 процентных пункта и составит 25,0% в 2021 году.

Таблица 5

Социальные показатели на 2018-2021 годы

2.2. Политика по доходам и среднесрочный прогноз

Доходы государственного бюджета в период 2016-2017 годов

В области доходов бюджета 2016-2017 годы отмечены существенным ростом. Поступления доходной части государственного бюджета за данный период выросли с 130,6 млрд. сомов до 149,5 млрд. сомов. Прирост поступлений в 2016 году в сравнении с предыдущим годом составил 2,3 млрд. сомов, в 2017 году - 18,9 млрд. сомов. По отношению к ВВП доходы государственного бюджета выросли на 1,3 процентных пункта, с 27,4% ВВП в 2016 году до 28,7% ВВП в 2017 году.

В 2016 и в 2017 годах рост поступлений доходов бюджета в основном обеспечен за счет налоговых доходов.

Объем налоговых сборов за рассматриваемые годы увеличился с 93,8 млрд. сомов до 103,4 млрд. сомов. Среднегодовой темп роста налоговых доходов составил 110,5%. В номинальном выражении среднегодовой рост налоговых доходов составил 9,4 млрд. сомов. Удельный вес налоговых доходов в объеме ВВП увеличился на 0,1 процентных пункта, с 19,7% ВВП в 2016 году до 19,8% ВВП в 2017 году.

Несмотря на рост поступлений налоговых доходов в 2016 году, имел место ряд отдельных факторов, которые отрицательно отразились на поступлениях налоговых доходов:

- изменение налогового законодательства в части освобождения от уплаты налога с продаж и НДС импорта зерна;

- снижение объемов импорта из стран-членов ЕАЭС;

- снижение объема импорта стран-членов ЕАЭС с третьими странами.

В 2017 году произошел рост объемов импорта из стран-членов ЕАЭС, третьих стран, что заметно повлияло на поступления налоговых доходов. Рост поступлений налоговых доходов в 2017 году в основном произошел за счет поступлений налогов на импорт и ввозных таможенных пошлин. Так, если налоговые доходы в 2017 году выросли по сравнению с предыдущим годом на 9,6 млрд. сомов, то номинальный рост налогов на импорт и ввозных таможенных пошлин в их числе составил порядка 8,0 млрд. сомов.

Заметный вклад в увеличение бюджетных доходов внесли также неналоговые доходы. Неналоговые доходы бюджета за 2016-2017 годы увеличились с 26,8 млрд. сомов до 30,3 млрд. сомов, или на 3,4 млрд. сомов. Уровень неналоговых поступлений по отношению к ВВП вырос с 5,6% ВВП в 2016 году до 5,8% ВВП в 2017 году.

Поступления неналоговых доходов в 2016 году в сравнении с поступлениями предыдущего года снизились на 7,5 млрд. сомов. Данное снижение в основном связано с тем, что в 2015 году были крупные разовые поступления - это поступления денежных средств от проведения конкурса на право пользования недрами месторождения Джеруй - порядка 5 млрд. сомов, а также поступление курсовой прибыли в сумме около 2,0 млрд. сомов.

Объем неналоговых доходов государственного бюджета в 2017 году составил 30,3 млрд. сомов, увеличившись в сравнении с поступлениями предыдущего года на 12,8%, или на 3,4 млрд. сомов. Рост неналоговых доходов в основном обусловлен увеличением поступлений доходов, обращенных в пользу государства, за счет перечисленных Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики в доходную часть республиканского бюджета арестованных средств закрытого акционерного общества "Альфа Телеком" в сумме 5,4 млрд. сомов.

В целях совершенствования законодательства о неналоговых платежах проведен анализ по инвентаризации нормативных правовых актов по администрированию неналоговых доходов в бюджет и выявлены следующие проблемы:

- несистемный характер закрепления видов и порядка взимания платежей, неналоговые платежи предусматриваются во многих нормативных правовых актах различной юридической силы;

- нерегулярный характер поступления в бюджет под влиянием стихийных (не прогнозируемых) обстоятельств, поскольку их плательщики зачастую имеют право выбора воспользоваться услугой, предоставляемой государством, или отказаться от нее (например, в связи с ее ценой);

- отсутствие единообразия в поступлении и распределении неналоговых доходов;

- отсутствие порядка по принудительному взысканию неналоговых доходов, неприменение системы пени и санкций за неуплату неналоговых доходов;

- отсутствие администрирования неналоговых доходов со стороны государственных органов, единой системы контроля за сбором и поступлением в бюджет неналоговых доходов;

- неприменение мер административной и уголовной ответственности за неуплату неналоговых доходов.

В период 2016-2017 годов отмечается значительный рост поступлений полученных официальных трансфертов, с 9,9 млрд. сомов до 13,5 млрд. сомов. По отношению к ВВП доля полученных официальных трансфертов выросла на 0,5 процентных пункта: с 2,1% ВВП в 2016 году до 2,6% ВВП в 2017 году.

Оценка доходной части бюджета на 2018 год

В 2018 году доходы государственного бюджета в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2018 год и прогнозе на 2019-2021 годы" планируются в объеме 156,4 млрд. сомов, или на уровне 29,1% к ВВП.

При этом существуют следующие риски выпадения утвержденных параметров доходов государственного бюджета на 2018 год:

- ожидается выпадение доходов, администрируемым налоговой службой, в сумме 2,5 млрд. сомов;

- в связи с тем, что средства от проведения конкурса на право пользования полос радиочастотного спектра, установленные в бюджете 2018 года в сумме 500,0 млн. сомов, поступили в декабре 2017 года в сумме 409,5 млн. сомов, существует риск выпадения данных средств в 2018 году;

- по итогам проведенных очередных годовых общих собраний акционеров общая сумма начисленных дивидендов составляет порядка 2,2 млрд. сомов, в связи с чем риск недопоступлений составит в сумме 1,0 млрд. сомов.

По поступлениям в рамках программной помощи в виде грантов существует риск выпадения средств в сумме 4,4 млрд. сомов, по следующим программам:

- Программа Всемирного банка "Операции в поддержку политики развития" в размере 0,9 млрд. сомов;

- Программа Азиатского банка развития "Программа поддержки экономической диверсификации" в размере 1,8 млрд. сомов;

- Программа Европейского Союза (далее - ЕС) "Поддержка сектора образования" в размере 0,8 млрд. сомов;

- Программа ЕС "Контракт на реформу сектора - социальная защита Кыргызской Республики" в размере 0,7 млрд. сомов;

- Программа ЕС "Поддержка избирательной системы" в размере 0,2 млрд. сомов.

Оценочное выпадение по доходам на 2018 год составит порядка 8,4 млрд. сомов.

Кроме того, существует риск выпадения программных кредитов:

- Международный валютный фонд в сумме 0,9 млрд. сомов;

- Программа Всемирного банка "Операции в поддержку политики развития" в размере 0,9 млрд. сомов.

Оценка доходов государственного бюджета на 2019-2021 годы

В настоящее время налоговая политика проводится в соответствии с Концепцией фискальной политики Кыргызской Республики на период 2015-2020 годов, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Концепции фискальной политики Кыргызской Республики на период 2015-2020 годов и Плана мероприятий по реализации Концепции фискальной политики Кыргызской Республики на период 2015-2020 годов" от 7 июля 2015 года № 455, а также в рамках программных документов Правительства Кыргызской Республики ("Единство. Доверие. Созидание" и др.).

Сохранится стимулирующая роль фискальной политики, направленная на диверсификацию, технологическое обновление и модернизацию производства, а также повышение конкурентоспособности экономики.

Целью налоговой политики Кыргызской Республики на среднесрочный период является максимально возможная реализация в повседневной практике государственного управления главных принципов, установленных налоговым законодательством страны: справедливое и прозрачное взимание обязательных платежей в бюджет по законным, точно установленным правилам, минимально обременяющим налогоплательщика.

Налоговая политика в среднесрочном периоде будет направлена:

1. Продвижение и принятие проекта Концепции фискальной политики в Кыргызской Республике на 2018-2040 годы;

2. Оптимизация существующей системы налоговых преференций, запрет на необоснованные льготы и освобождения, а также ликвидация имеющихся возможностей для уклонения от налогообложения;

3. Проведение удаленного налогового контроля, в том числе:

- принятие налоговой отчетности в виде электронного документа с применением ЭЦП;

- применение электронных счетов-фактур и механизмов усиления администрирования за несвоевременным предоставлением отчетности по НДС;

- создание электронного мониторинга уплаты налогов;

- удаленный электронный контроль ухода от налогообложения;

- введение виртуального ККМ, который является одним из инструментов налогового администрирования электронной торговли;

- введение электронного патента путем формирования электронного документа, заверенного электронной подписью уполномоченного налогового органа и имеющего равную юридическую значимость с бумажным патентом;

- создание Национальной информационной системы прослеживаемости импортируемых и экспортируемых товаров, работ и услуг, произведенных и реализуемых на территории республики, а также взаимодействие данной информационной системы с системами прослеживаемости государств-членов ЕАЭС;

- создание электронной системы возмещения НДС.

4. Передача функций администрирования страховых взносов от Социального фонда Кыргызской Республики Государственной налоговой службе при Правительстве Кыргызской Республики.

5. Создание оптимальных условий налогообложения для сельскохозяйственных кооперативов, сельскохозяйственных торгово-логистических центров и машинотракторных станций (МТС).

6. Реформирование системы проведения налоговых проверок и досудебного рассмотрения жалоб налогоплательщика на основе передачи на аутсорсинг части указанных функций профессиональному сообществу, в том числе досудебное (апелляционное) рассмотрение актов налоговых проверок профессиональными общественными объединениями сертифицированных налоговых консультантов, аккредитованных Государственной налоговой службой при Правительстве Кыргызской Республики.

7. Развитие дистанционных методов налогового администрирования:

- расширение возможностей применяемых налогоплательщиками бухгалтерских программ с целью автоматического формирования ими всех видов отчетности и форм, включая единую налоговую декларацию, представляемых в государственные органы (статистическая, налоговая, таможенная) и передачи их налоговой службе;

- освобождение налогоплательщика от выездных плановых проверок при добровольном подключении им своей бухгалтерской программы к информационной системе ГНС.

8. Продолжится работа по Соглашениям в рамках ЕАЭС:

- проект Соглашения о маркировке товаров средствами идентификации в Евразийском экономическом союзе;

- проект Соглашения о механизме прослеживаемости товаров в рамках ЕАЭС;

- проект Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию в государствах-членах ЕАЭС;

- проект Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на алкогольную продукцию в государствах-членах ЕАЭС;

- проект Соглашения о регулировании алкогольного рынка в рамках ЕАЭС;

- работа, проводимая в рамках Консультативного комитета по налоговой политике и администрированию при Евразийской экономической комиссии.

В среднесрочном периоде важными направлениями в области неналоговой политики станут:

1) принятие единого законодательного акта по упорядочению, формированию перечня и систематизации неналоговых доходов. Данный законодательный акт должен содержать перечень всех неналоговых доходов, поступающих в бюджет Кыргызской Республики, и запрещать их введение другими нормативными правовыми актами. Исключение составляют внешние трансферты и таможенные платежи. Законодательный акт должен обобщать действующие неналоговые платежи, государственную пошлину, доходы от оказания платных услуг бюджетными учреждениями, доходы от использования государственной и муниципальной собственности и прочие доходы. Законодательный акт будет способствовать устойчивости и сбалансированности управления финансов и в целом совершенствованию администрирования неналоговых доходов;

2) формирование и утверждение перечня администраторов неналоговых доходов в целях улучшения администрирования неналоговых доходов со стороны государственных органов и введения единой системы контроля за сбором и поступлением доходов в бюджет;

3) улучшение процедур администрирования неналоговых доходов (сроков уплаты, эффективности льгот и другое), направленные на обеспечение платежей в бюджет.

В среднесрочной перспективе планируется сохранение тенденции роста поступлений в бюджет. Доходы бюджета вырастут с 167,4 млрд. сомов в 2019 году до 182,7 млрд. сомов в 2021 году. При этом их доля к ВВП в 2021 году (24,8% к ВВП) по отношению к 2019 году (27,7% к ВВП) снизится на 2,9 процентных пункта ВВП, что будет обусловлено снижением уровня налоговых доходов на 0,7% к ВВП, неналоговых доходов на 0,6% к ВВП и полученных официальных трансфертов (программные гранты и гранты ГИ) на 0,9% к ВВП.

Повышение бюджетных доходов в среднесрочной перспективе произойдет главным образом за счет роста налоговых поступлений. Номинальный объем налоговых доходов увеличится с 132,3 млрд. сомов в 2019 году до 151,5 млрд. сомов в 2021 году. По отношению к ВВП налоговые доходы в среднесрочном периоде снизятся с 21,9% к ВВП в 2019 году до 20,6% к ВВП в 2021 году. Удельный вес их в общей сумме доходов бюджета увеличится с 79,0% в 2019 году до 82,9% в 2021 году.

Поступления неналоговых доходов в период 2019-2021 годов составят в среднем 22,8 млрд. сомов. В объеме ВВП уровень неналоговых доходов снизится с 3,8% в 2019 году до 3,1% в 2021 году.

Поступления официальных трансфертов (программные гранты и гранты государственных инвестиций) в среднесрочном периоде будут отражаться ежегодным снижением. Поступления официальных трансфертов снизятся с 12,3 млрд. сомов в 2019 году до 8,3 млрд. сомов в 2021 году. Доля официальных трансфертов в ВВП в 2021 году по отношению к 2019 году снизится на 0,9% к ВВП, что будет связано со снижением поступлений грантов государственных инвестиций и тем, что в 2020-2021 годах не предусмотрено поступление программных грантов.

Риски по исполнению прогнозных показателей в 2019 году.

Прогнозом социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2019-2021 годы предусматривается увеличение производства нефтепродуктов. В то же время действующие предприятия по производству нефтепродуктов ежегодно испытывают дефицит перерабатываемого сырья, из-за неполной обеспеченности сырьем предприятия функционируют не на полную мощность.

Рисунок 1

См. графическую копию рис. 1.

3. Описание среднесрочной основы расходов

3.1. Анализ отклонений фактических расходов государственных органов, профинансированных из республиканского бюджета в 2017 году, от контрольных цифр в Среднесрочном прогнозе бюджета Кыргызской Республики на 2017-2019 годы

Согласно расчетам в 2017 году отклонение фактически профинансированных расходов государственных органов от контрольных цифр в Среднесрочном прогнозе бюджета Кыргызской Республики на 2017-2019 годы (далее - СПБ), одобренного решением Координационного совета по макроэкономической и инвестиционной политике при Правительстве Кыргызской Республики от 27 мая 2016 года № 16-47, наблюдалось как в сторону увеличения, так и уменьшения и в среднем сложилось на уровне 117,1%.

Увеличение было обусловлено необходимостью выделения дополнительных финансовых ресурсов в соответствии с решениями руководства республики согласно принятым нормативным правовым актам.

Уменьшение было обусловлено в основном оптимизацией расходов, снятием по предписанию Счетной палаты Кыргызской Республики, зачетом сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей, а также в связи с включением некоторых видов услуг в Единый реестр государственных услуг, в результате чего сокращены бюджетные средства и увеличены средства на специальных счетах.

В связи с изменениями в структуре Правительства Кыргызской Республики вновь образованные учреждения и учреждения силовых структур после утверждения контрольных цифр в СПБ не отражены в таблице 9.

Наибольшие отклонения в 2017 году отмечались в следующих государственных органах:

- Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики (увеличение в 2 раза) - в связи с подготовкой и проведением в 2017 году выборов Президента Кыргызской Республики, а также с повышением заработной платы членов участковых избирательных комиссий по выборам и проведению референдумов;

- Генеральная прокуратура Кыргызской Республики (увеличение на 62,7%) - в связи с расходами по возмещению ущерба, нанесенного государству, согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики "О стимулировании деятельности правоохранительных органов Кыргызской Республики";

- Военная прокуратура Кыргызской Республики (увеличение на 89,3%) в связи выплатой окладов по должности военнослужащих органов Военной прокуратуры Кыргызской Республики, выплатой денежной компенсации взамен продовольственного пайка военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, расходами на отчисление в Социальный фонд, погашением задолженности по коммунальным услугам, командировочными расходами и другими кредиторскими задолженностями;

- Министерство юстиции Кыргызской Республики (увеличение на 23,3%) в связи с повышением оплаты труда государственных служащих с 1 апреля 2017 года, увеличением командировочных расходов;

- Министерство иностранных дел Кыргызской Республики (уменьшение на 25,1%) в связи с зачетом сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей и дебиторской задолженности за 2016 год, уменьшен фонд оплаты труда на основании анализа фактического исполнения, а также в связи с оптимизацией бюджета. Уменьшение по бюджетным средствам связано с увеличением средств на специальном счете;

- Министерство финансов Кыргызской Республики (увеличение на 20,1%) в связи с поступлением гранта Российской Федерации в рамках вхождения Кыргызской Республики в Таможенный союз и созданием Централизованной системы информационной безопасности казначейства;

- Министерство финансов Кыргызской Республики (государственные программы, мероприятия, выплаты) (увеличение на 26,4%) в связи с увеличением оплаты услуг банков и услуг по выпуску, размещению и погашению государственных ценных бумаг, погашением ценных бумаг, увеличением ссуд;

- Министерство экономики Кыргызской Республики (уменьшение на 40,9%) в связи с ликвидацией Государственной инспекции по метрологическому надзору при Министерстве экономики Кыргызской Республики с передачей части финансовых средств Государственной инспекции по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики, оплатой консультационных услуг на условиях государственно-частного партнерства Министерству здравоохранения Кыргызской Республики, Министерству транспорта и дорог Кыргызской Республики, Агентству развития города Бишкек, мэрии города Токмок и Государственной таможенной службе при Правительстве Кыргызской Республики, зачетом сверхнормативных запасов товарно-материальных ценностей и средств в расчетах за 2016 год, оптимизацией расходов бюджета. Уменьшены расходы по акту Счетной палаты Кыргызской Республики по результатам пилотного финансового аудита и аудита на соответствие за 2015 год. Сравнение с контрольными цифрами СПБ на 2017-2019 годы не сопоставимо в связи с изменениями в структуре министерства;

- Министерство культуры, информации и туризма Кыргызской Республики (увеличение на 26,6%) в связи с повышением оплаты труда государственных служащих, технического и младшего обслуживающего персонала подведомственных учреждений Министерства культуры, информации и туризма Кыргызской Республики, Департамента кинематографии при Министерстве культуры, информации и туризма Кыргызской Республики, Кыргызского национального комплекса "Манас Ордо" согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики от 10 июля 2015 года № 480, с погашением кредиторской задолженности подведомственных учреждений культуры за коммунальные услуги, с выполнением мероприятий Национальной программы развития государственного языка и совершенствования языковой политики в Кыргызской Республике на 2014-2020 годы, проведением Дней культуры Кыргызской Республики в Российской Федерации, подготовкой и проведением мероприятий по Году нравственности, воспитания и культуры, установлением памятника Ч.Айтматову в городе Москва Российской Федерации, завершением ремонтно-реставрационных работ здания Кыргызского национального академического театра оперы и балета им.А.Малдыбаева, приобретением светоосветительного оборудования, пошива костюмов и оплатой услуг по постановке спектакля "Боронбай бий" в Кыргызском национальном академическом драматическом театре им.Т.Абдумомунова, приобретением оборудования для Государственного исторического музея, приобретением музыкального оборудования для Южного регионального центра Министерства культуры, информации и туризма Кыргызской Республики, проведением капитального ремонта здания Кадамжайского районного дома культуры им.А.Мамажанова, погашением задолженности подведомственных учреждений культуры по коммунальным услугам и др.;

- Министерство чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики (увеличение на 17,6%) в связи с повышением оплаты труда работников, относящихся к категории государственных служащих, финансированием аварийно-восстановительных и берегоукрепительных работ, ликвидацией и передачей учреждений мобилизационного резерва в ведение Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики с материально-техническими средствами и со штатной численностью 65 единиц, оказанием гуманитарной помощи этническим кыргызам, проживающим на Малом и Большом Памире Исламской Республики Афганистан, устранением последствий авиакатастрофы, произошедшей 16 января 2017 года на участке Дача Су, выплатой доплат в размере 50,0% пенсий военнослужащим Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики, увеличением нормы суточных расходов на служебные поездки, на транспортные расходы для направления в командировочные поездки по подведомственным учреждениям Министерства чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики;

- Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики. В СПБ на 2017-2019 годы не был предусмотрен, так как образован позднее;

- Государственное агентство охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 42,8%) в связи повышением оплаты труда государственных служащих на основании постановления Правительства Кыргызской Республики от 1 марта 2017 года № 131;

- Государственное агентство по управлению бюджетными кредитами при Министерстве финансов Кыргызской Республики. В СПБ на 2017-2019 годы не было предусмотрено, так как на финансирование из республиканского бюджета было переведено позже;

- Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики. Контрольные цифры в СПБ на 2017-2019 годы соответствовали ассигнованиям 2016 года. В утвержденном бюджете было предусмотрело увеличение средств на 250,0 млн. сомов в связи с переводом подведомственных учреждений на республиканский бюджет. Бюджет на 2017 год был исполнен с учетом сокращения ранее предусмотренных на перевод подведомственных учреждений на республиканский бюджет, снятием дебиторской задолженности за 2016 год, экономией от проведения государственных закупок и потребностью на повышение оплаты труда государственных служащих с 1 сентября 2017 года;

- Государственное агентство антимонопольного регулирования при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 44,9%) в связи с образованием Фонда развития и материального обеспечения Государственного агентства антимонопольного регулирования при Правительстве Кыргызской Республики в размере 25% от суммы штрафов, подлежащих зачислению в республиканский бюджет;

- Государственная служба исполнения наказаний при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 31,3%) в связи с расходами на строительство социального жилья сотрудникам Уголовно-исполнительной системы, проведение ремонтно-восстановительных работ, приобретение инженерно-технических средств охраны учреждений и строительства специализированных локальных участков для содержания лиц, осужденных за религиозно-экстремистскую деятельность, оплату коммунальных услуг в новых объектах уголовно-исполнительной системы и др.;

- Государственная служба интеллектуальной собственности и инноваций при Правительстве Кыргызской Республики (уменьшение на 59,1%) в связи с бюджетозамещением из-за исключения видов доходов, не вошедших в Единый реестр специальных средств. Была проведена работа по включению некоторых видов услуг в Единый реестр государственных услуг, в связи с чем сокращены расходы по бюджетным средствам и увеличены расходы по специальным средствам, а также в связи с экономией средств по государственным закупкам при проведении анализа фактического исполнения;

- Государственная налоговая служба при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 14,3%) в связи с проведением стимулирующей акции "Требуй чек, выиграй деньги";

- Государственная таможенная служба при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 26,7%) в связи с поступлением грантовых средств Российской Федерации для переселения граждан, проживающих вблизи автомобильно-пропускного пункта "Достук", и проведения работ по модернизации единой автоматизированной информационной системы в Государственной таможенной службе при Правительстве Кыргызской Республики в рамках реализации мероприятий по присоединению Кыргызской Республики к Евразийскому экономическому союзу. Увеличены расходы на реализацию мероприятий в рамках государственно-частного партнерства;

- Государственная служба регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 16,7%) в связи с повышением оплаты труда государственных служащих;

- Государственная служба по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 28,4%) в связи с возмещением материального ущерба и иных финансовых санкций в размере 30%, взысканных в доход государства, расходов на приобретение автомашин, расходов на увеличение штатной численности переданной в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О ликвидации Государственной службы по контролю наркотиков при Правительстве Кыргызской Республики" от 30 ноября 2016 года № 637;

- Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 14,5%) в связи с повышением оплаты труда государственных служащих, улучшением материально-технической базы и стимулирования сотрудников, в связи с передачей штатной численности и финансовых средств из ликвидированной Государственной инспекции по метрологическому надзору при Министерстве экономики Кыргызской Республики, в связи с передачей из Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики функции транспортного надзора со штатной численностью и финансовыми средствами;

- Фонд обязательного медицинского страхования при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 28,5%) в связи с расходами, связанными с оказанием гемодиализных услуг, приобретением медицинского оборудования, проведением капитального ремонта медицинских учреждений в регионах, повышением оплаты труда технического и младшего обслуживающего персонала и др.;

- Фонд по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики (увеличение на 27,7%) в связи с приобретением оборудования для функционирования межведомственной автоматизированной информационной системы (МАИС ЕРГИ) и обучения специалистов;

- Фонд государственных материальных резервов при Правительстве Кыргызской Республики (уменьшение на 45,7%) в связи с оптимизацией бюджета;

- Резервные и другие фонды территорий (увеличение в 2,5 раза) за счет фондов развития территорий в связи с учетом остатков средств фондов развития регионов республиканского бюджета на начало 2017 года;

- Национальная академия наук Кыргызской Республики (увеличение на 29,3%) в связи с выделением дополнительных средств на выполнение Национальной программы по развитию государственного языка и совершенствование языковой политики, на реконструкцию Ботанического сада им.Гареева Национальной академии наук Кыргызской Республики, на повышение заработной платы технического и младшего обслуживающего персонала;

- Академия государственного управления при Президенте Кыргызской Республики. В связи с исключением видов доходов, которые не вошли в Единый реестр специальных средств, было произведено бюджетозамещение, в результате чего в утвержденном бюджете ассигнования были увеличены до 146,9 млн. сомов. В течение 2017 года некоторые виды услуг были включены в Единый реестр государственных услуг и соответственно, были сокращены бюджетные средства и увеличены специальные средства, что отразилось на исполнении бюджета;

- Центрально-Азиатский институт прикладных исследований Земли (увеличение на 43,9%) в связи с выделением средств в утвержденном бюджете на строительство второго лабораторного корпуса;

- Национальный институт стратегических исследований Кыргызской Республики (уменьшение на 12,3%) в связи с оптимизацией расходов;

- Секретариат Национальной комиссии Кыргызской Республики по делам ЮНЕСКО (увеличение в 2,2 раза) в связи с увеличением оплаты труда работников, не относящихся к категории государственных служащих и занятых в государственных учреждениях, включая учреждения, подведомственные государственным органам исполнительной власти, увеличены командировочные расходы и расходы на арендную плату;

- Центральное правление "Кыргызское общество слепых и глухих" (увеличение на 73,4%) в связи с выделением средств на погашение задолженности перед налоговыми органами и Социальным фондом Кыргызской Республики;

- редакции журналов и газет (уменьшение на 21,2%) в связи с оптимизацией бюджета;

- телерадиовещательные компании Кыргызской Республики (увеличение на 21,9%) в связи с технической модернизацией в рамках перехода на цифровое телерадиовещание и погашение задолженности перед Республиканским производственным объединением радиорелейных магистралей, телевидения и радиовещания, с приобретением передвижной телевизионной станции, увеличением собственного вещания и количества телевизионных передач предусмотрены дополнительные средства на оплату труда (гонорарный фонд).

3.2. Анализ расходов государственного бюджета

Анализ расходов государственного бюджета в 2017 году

По итогам 2017 года расходы государственного бюджета Кыргызской Республики составили 166023,6 млн. сомов с ростом 109,6% относительно 2016 года. По отношению к ВВП расходы государственного бюджета Кыргызской Республики составили 31,9%. Текущие расходы в 2017 году составили 137296,6 млн. сомов, или 26,4% к ВВП. Капитальные расходы в 2017 году составили 28727,0 млн. сомов, или 5,5% к ВВП, в том числе из внутренних источников: капитальные вложения - 8640,2 млн. сомов, софинансирование государственных инвестиций - 975,7 млн. сомов и стимулирующие (долевые) гранты - 370,6 млн. сомов. За счет внешних источников в рамках государственных инвестиций (с учетом грантов) расходы составили 18740,5 млн. сомов.

Расходы государственного бюджета с учетом финансовых активов по секторам сложились следующим образом:

- государственные службы общего назначения - 18557,5 млн. сомов, или 10,6% к общим расходам;

- оборона, общественный порядок и безопасность - 20389,0 млн. сомов, или 11,6% к общим расходам;

- реальный сектор - 48867,8 млн. сомов, или 27,9% к общим расходам;

- социальный сектор - 87312,8 млн. сомов, или 49,9% к общим расходам, из которых: здравоохранение - 17327,1 млн. сомов, отдых, культура и религия - 5675,5 млн. сомов, образование - 37387,8 млн. сомов и социальная защита - 26922,4 млн. сомов.

Дефицит государственного бюджета по итогам 2017 года составил 16476,2 млн. сомов, или 3,2% к ВВП.

В 2017 году расходы были направлены на финансирование социальных, политически значимых, инфраструктурных мероприятий: подготовка и проведение выборов Президента Кыргызской Республики, капитальный ремонт, реконструкция дорог, ликвидация последствий стихийных бедствий, субсидии для кредитования сельскохозяйственных производителей и другие.

Анализ расходов государственного бюджета в 2018 году

Расходы государственного бюджета Кыргызской Республики на 2018 год прогнозируются в сумме 176638,1 млн. сомов с ростом 106,4% относительно 2017 года. По отношению к ВВП расходы государственного бюджета Кыргызской Республики составили 31,6%. Прогноз по текущим расходам в 2018 году составляет 142422,7 млн. сомов, или 25,5% к ВВП, капитальные расходы - 34215,5 млн. сомов, или 6,1% к ВВП, в том числе из внутренних источников: капитальные вложения - 2900,0 млн. сомов, софинансирование государственных инвестиций - 1612,1 млн. сомов и стимулирующие (долевые) гранты - 500,0 млн. сомов. За счет внешних источников в рамках государственных инвестиций (с учетом грантов) расходы составили 29203,4 млн. сомов.

Расходы государственного бюджета с учетом финансовых активов по секторам сложились следующим образом:

- государственные службы общего назначения - 20794,3 млн. сомов, или 11,2% к общим расходам;

- оборона, общественный порядок и безопасность - 17981,7 млн. сомов, или 9,7% к общим расходам;

- реальный сектор - 55085,5 млн. сомов, или 29,8% к общим расходам;

- социальный сектор - 91196,6 млн. сомов, или 49,3% к общим расходам, из которых: здравоохранение - 14875,0 млн. сомов, отдых, культура и религия - 4093,8 млн. сомов, образование - 38479,8 млн. сомов и социальная защита - 33748,0 млн. сомов.

Дефицит государственного бюджета по итогам на 2018 год прогнозируется в сумме 20267,1 млн. сомов, или 3,6% к ВВП.

В 2018 году прогнозируются расходы на финансирование социальных, политически значимых, инфраструктурных мероприятий: реализация Программы "Таза Коом", капитальный ремонт, реконструкция дорог, субсидии для кредитования сельскохозяйственных производителей, реализация проекта "Финансирование экспортоориентированных и импортозамещающих предприятий", повышение государственных пособий, повышение фонда оплаты труда государственным и муниципальным служащим, проведение III-х Всемирных игр кочевников и другие.

С учетом поступающих заявок на дополнительное финансирование в параметры утвержденного бюджета на 2018 год вносятся соответствующие изменения.

Оценка расходов государственного бюджета на 2019-2021 годы

Расходы государственного бюджета на 2019-2021 годы сформированы на основе прогноза по ресурсам (доходам), рассчитанного на основе Среднесрочного прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики на 2019-2021 годы.

В 2019 году расходы государственного бюджета (177,1 млрд. сомов) прогнозируются примерно на уровне 2018 года (176,6 млрд. сомов), что связано с ограниченностью ресурсов бюджета.

По налоговым поступлениям в 2019 году (132,3 млрд. сомов) относительно 2018 года (118,9 млрд. сомов) прогнозируется рост на 13,4 млрд. сомов. В 2018 году прогноз по программной помощи составляет 6,4 млрд. сомов, в 2019 году - 1,8 млрд. сомов, то есть резкое снижение. В 2020 и 2021 годах программная помощь не предусмотрена. При этом, прогноз по неналоговым доходам на 2019 год (22,8 млрд. сомов) сохранился почти на уровне 2018 года (22,7 млрд. сомов).

По текущим расходам в 2019 году (147,1 млрд. сомов) прогнозируется рост на 3,2% (4,7 млрд. сомов), в том числе за счет обслуживания процентов государственного долга (рост на 1,3 млрд. сомов), трансфертов в Социальный фонд Кыргызской Республики (1,1 млрд. сомов) и прочих расходов.

По капитальным расходам в 2019 году (30,1 млрд. сомов) прогнозируется снижение на 12,1% относительно 2018 года, что связано со снижением прогнозов государственных инвестиций из внешних источников на 16,1%.

По капитальным расходам из внешних источников (без учета финансовых активов) прогноз на 2019 год составляет 24,5 млрд. сомов со снижением относительно 2018 года на 4,7 млрд. сомов.

По капитальным расходам из внутренних источников на 2019 год предусмотрено 9,7 млрд. сомов, из них:

- капитальные вложения - 3,0 млрд. сомов;

- софинансирование государственных инвестиций - 2,0 млрд. сомов;

- стимулирующие (долевые) гранты - 0,6 млрд. сомов;

- капитальные расходы местных бюджетов - 4,1 млрд. сомов.

В период 2020-2021 годов среднегодовой рост расходов государственного бюджета составит 104,5%. Пик роста приходится на 2021 год (193,5 млрд. сомов).

В этот период среднегодовой рост по текущим расходам составит 103,2%. Расходы на капитальные вложения, стимулирующие и долевые гранты, софинансирование государственных инвестиций и капитальные расходы местных бюджетов увеличатся. Наибольшие расходы наблюдаются в 2021 году (11,1 млрд. сомов). Расходы государственных инвестиций из внешних источников без учета рекредитования имеют тенденцию к росту - среднегодовой рост составляет 101,6%. Наибольшие расходы приходятся на 2021 год (29,0 млрд. сомов).

Прогнозируется снижение дефицита государственного бюджета с 3,6% к ВВП в 2018 году, 1,6% к ВВП - в 2019 году, 1,3% к ВВП - в 2020 году, 1,5% к ВВП - в 2021 году.

Рисунок 2

См. графическую копию рис. 2.

Распределение совокупных расходов государственного бюджета Кыргызской Республики на 2019-2021 годы по основным разделам государственных расходов сформировано в соответствии с приоритетами, определенными Правительством Кыргызской Республики.

В период 2019-2021 годов расходы государственного бюджета (с учетом финансовых активов) с учетом Социального фонда Кыргызской Республики и Фондом обязательного медицинского страхования Кыргызской Республики прогнозируются с ростом в среднем на 104,4% ежегодно. Рост текущих расходов государственного бюджета в период 2019-2021 годов составит в среднем 103,2% в год. По инвестиционным расходам из внешних источников (с учетом финансовых активов) в среднесрочный период прогнозируется снижение в среднем на 0,4%. Инвестиционные расходы из внутренних источников прогнозируются в 2018 году с ростом на 115,8% в среднем за год.

На рисунке 3 представлена структура расходов по секторам. Доля социального сектора занимает порядка половины от общих расходов государственного бюджета. Наблюдается ежегодный рост расходов социальных секторов в среднем за год на 101,8%. Такой рост поддерживается как за счет ежегодного роста текущих расходов, так и за счет инвестиционных расходов.

Рисунок 3

См. графическую копию рис. 3.

Доля социальных секторов в общих расходах государственного бюджета все еще остается высокой в 2021 году: образование - 18,6%, социальная защита - 20,3%, здравоохранение - 8,7%, отдых и культура - 1,9%.

Доля государственного сектора в общих расходах сохранится на уровне 21,1% в 2021 году. При этом ежегодный рост общих расходов данного раздела составит в среднем 103,0%.

Доля раздела "Экономические вопросы" в общих расходах возрастет с 25,1% в 2019 году до 26,0% в 2021 году. Ежегодный рост расходов данного раздела в среднем составит 105,1% в год.

С 2019 по 2021 год увеличение доли в общих расходах предусмотрено по разделу "Жилищно-коммунальные услуги" с 2,9 до 3,0%.

Общие расходы сектора государственного управления прогнозируются в 2019 году - 238,8 млрд. сомов (39,5% к ВВП), в 2020 году - 252,2 млрд. сомов (37,8% к ВВП), в 2021 году - 262,5 млрд. сомов (35,7% к ВВП).

В процессе определения отраслевых потолков в среднесрочном периоде в первую очередь принимались во внимание приоритеты, обозначенные в Программе развития Кыргызской Республики "Единство. Доверие. Созидание" на период 2018-2022 годов, учитывались аргументы отраслевых стратегий по финансированию отраслевых программ. Необходимо усилить работу в отраслях по дальнейшему определению приоритетности программ с целью более точного планирования и повышения эффективности бюджетных расходов.

3.3. Проблемные моменты в государственном бюджете

Одной из проблем пополнения доходной части бюджета является предоставление налоговых льгот или освобождений отдельным категориям налогоплательщиков, так как данные льготы приводят к потерям доходной части бюджета. Предоставление налоговых льгот приводит к нарушению одного из основных принципов налогообложения - принципа справедливости, предполагающего создание одинаковых условий для всех субъектов и создание механизма равномерного, справедливого распределения налогового бремени между отдельными субъектами. Оценочная сумма от предоставления налоговых льгот хозяйствующим субъектам в соответствии с Налоговым кодексом Кыргызской Республики составляет порядка 22,0 млрд. сомов в год.

Существующая автоматизированная система казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики значительно повысила эффективность работы в части кассового исполнения республиканского и местных бюджетов Кыргызской Республики и привела к повышению оперативности составления и достоверности бюджетной отчетности.

С целью расширения функций по использованию автоматизированной системы казначейства необходимо реализовать мероприятия по интеграции бухгалтерского учета бюджетных учреждений с автоматизированной системой казначейства с применением Единого плана счетов, внедрению бюджета Социального фонда Кыргызской Республики в систему казначейства, детализации бюджетных данных по исполнению бюджета. Для этого требуется совершенствование автоматизированной системы казначейства.

Слабые показатели по реализации инвестиционных проектов характеризуют недостаточность проводимой работы по координации и контролю деятельности исполнительных агентств в части разработки и реализации инвестиционных проектов, что в последующем создает риски падения рейтинга страны по показателям привлечения инвестиций и эффективности их использования.

Задолженность Кыргызской Республики перед Экспортно-Импортным Банком Китая составляет 44,0% к внешнему долгу Кыргызской Республики и приближается к пороговому уровню (50,0%) в части задолженности перед одним кредитором. В связи с этим, следует ограничить привлечение кредитов от Экспортно-Импортного Банка Китая.

При повышении курса доллара США к сому, а также при повышении кросс-курса других валют (евро, японская йена, специальные права заимствования (СДР) и т.д.) к доллару США может возникнуть рис к нехватки бюджетных средств для обслуживания государственного внешнего долга.

Потребность в дополнительных средствах на расходы республиканского бюджета в 2019 году составляет свыше 14,8 млрд. сомов.

Потребность средств на реализацию Закона Кыргызской Республики "О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики" составляет свыше 2,8 млрд. сомов (с 2020 года).

Дальнейшее внедрение программного бюджетирования в процесс исполнения бюджета с последующим проведением мониторинга и оценки эффективности бюджетных программ затрудняется в силу следующих причин:

- отсутствие автоматизированной системы управления государственными финансами;

- формальный подход министерств и административных ведомств к формированию и исполнению программных бюджетов в связи с тем, что исполнение бюджета осуществляется в традиционном формате (затратным методом, т.е. методом финансирования действующих сетей и штатов, без мониторинга производимых результатов и качества предоставления государственных услуг);

- несмотря на регулярно проводимые обучающие мероприятия, недостаточный потенциал специалистов отдельных министерств и ведомств по формированию бюджетов на программной основе, связанный с постоянной текучестью кадров в госорганах;

- слабая система мониторинга за исполнением программных бюджетов и достижением индикаторов результативности в государственных органах;

- отсутствие надежных баз данных об индикаторах результативности для верификации (перепроверки) данных.

3.4. Основные задачи и стратегические приоритеты государственных расходов

Целью среднесрочной фискальной политики является обеспечение стабильного экономического роста и сохранение устойчивости государственного бюджета.

Достижение этой цели потребует дальнейшей бюджетной консолидации посредством дополнительных мер в отношении доходной части и сдерживания расходов.

К основным задачам фискальной политики относятся: повышение качества государственного управления в области фискальной политики; развитие существующих и освоение новых инструментов администрирования.

Бюджетная консолидация будет также опираться на комплексную реформу государственной службы, которая должна сдерживать рост фонда оплаты труда и повышать эффективность государственной службы. Реформы управления государственными финансами способствуют повышению эффективности государственных расходов, укреплению структуры и исполнения бюджета, дальнейшему повышению прозрачности бюджетного процесса. С этой целью необходимо проведение реформы в социальном секторе, на которые направляются порядка 50% общих расходов государственною бюджета.

С целью укрепления финансовой устойчивости бюджетной системы необходима реализация мероприятий по снижению дефицита бюджета. Для этого должны быть приняты меры по усилению администрирования поступлений доходов бюджета. Чрезмерное увеличение расходной части бюджета необходимо сдерживать посредством улучшения инструментов бюджетного планирования и приоритизации расходов. Кроме того, необходимо проведение мероприятий по сохранению устойчивости государственного внешнего долга и увеличению объемов внутреннего заимствования.

В этих целях был разработан законопроект об установлении четких ограничений по дефициту бюджета сектора государственного управления и величине государственного долга. Дефицит бюджета сектора государственного управления за бюджетный год не должен превышать 3% валового внутреннего продукта, а величина государственного долга - 70% валового внутреннего продукта.

Стратегические цели бюджетной политики на среднесрочный период сформулированы в Стратегии развития управления государственными финансами на 2017-2025 годы (постановление Правительства Кыргызской Республики от 22 декабря 2016 года № 696). В рамках реализации указанной Стратегии будет продолжена работа по обеспечению достижения бюджетной устойчивости, построению эффективной и прозрачной бюджетной системы, повышению эффективности использования государственных бюджетных средств и повышению качества предоставляемых услуг посредством:

- укрепления финансовой дисциплины, ужесточения расходования министерствами и ведомствами предусмотренных в бюджете средств с их четкой приоритизацией;

- повышения эффективности использования государственных ресурсов; обеспечения сбалансированности республиканского бюджета; исполнения реалистичного бюджета;

- внедрения подхода, ориентированного на результат, при финансировании учреждений;

- усиления адресности социальных выплат;

- реформы заработной платы в бюджетной сфере;

- проведения административных реформ;

- совершенствования межбюджетных отношений для поэтапного снижения дотационности местных бюджетов;

- совершенствования бюджетного законодательства;

- внедрения механизмов программного бюджетирования.

Кроме того, в целях улучшения планирования бюджета, усиления бюджетной дисциплины предлагается формировать закон о республиканском бюджете на 2019 год по экономической классификации на более агрегированном уровне расходов (укрупнение статей до 3-х знаков, вместо 4-х знаков), расходную часть Сводной росписи республиканского бюджета на 2019 год формировать без квартальной разбивки, и внести отдельную норму воздействия на министерства и ведомства по изъятию неосвоенных бюджетных средств в Государственный бюджетный резерв.

Реализация изложенных предложений позволит:

- министерствам и ведомствам в течение финансового года использовать бюджетные средства более рационально и эффективно на цели, направленные на реализацию функций органов государственного управления для достижения конечных результатов;

- сэкономить время и ресурсы, путем снижения количества справок-уведомлений на изменение сметных назначений и подготовку сопутствующих документов к ним;

- кураторам отраслевых управлений качественно анализировать и планировать бюджет, нацеленный на конечный результат;

- снизить проявление бюрократизма, риски коррупции участников бюджетного процесса и уровень человеческого фактора в центральном аппарате министерства;

- усилить полномочия казначейства в кассовом планировании и контроле за потоками движения денежных средств.

Продолжается работа по внедрению механизмов программного бюджетирования. К настоящему времени все ведомства-бюджетополучатели составляют свои бюджеты на среднесрочный период на программной основе.

В 2017 году в целях реализации норм Бюджетного кодекса Кыргызской Республики (статьи 82, 84, 86), постановлением Правительства Кыргызской Республики "О бюджетировании на программной основе" от 30 декабря 2017 года № 854 утверждены:

- Инструкция о порядке формирования, рассмотрения и исполнения среднесрочных стратегий бюджетных расходов;

- Инструкция о порядке формирования, рассмотрения и исполнения бюджетов на программной основе;

- Инструкция о порядке определения индикаторов результативности бюджетных программ и мер.

Также Министерством финансов Кыргызской Республики, в целях внедрения исполнения бюджетных программ была начата работа по внедрению программной классификации в автоматизированную систему Казначейства.

В 2017 году был осуществлен пилотный проект финансирования по 4 министерствам (Министерство труда и социального развития Кыргызской Республики, Министерство образования и науки Кыргызской Республики, Министерство здравоохранения Кыргызской Республики, Министерство сельского хозяйства, пищевой промышленности и мелиорации Кыргызской Республики) и пилотное получение отчетов об их исполнении по бюджетным программам через автоматизированную систему Казначейства.

Начиная с 1 января 2018 года вступила в силу статья 87 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, которая предусматривает проведение оценки эффективности бюджетных программ министерств и ведомств на основе достижения индикаторов результативности.

В этой связи, с 2018 года начат новый этап мероприятий по внедрению исполнения бюджета по бюджетным программам и мерам в автоматизированной информационной системе Казначейства "IS: Казна. Бюджет".

Кроме того, в настоящее время Министерством финансов Кыргызской Республики ведется работа по разработке проекта Инструкции о порядке предоставления отчетов о достижении индикаторов результативности бюджетных программ, проекта Инструкции о порядке проведения оценки эффективности бюджетных программ и доработке автоматизированной информационной системы Казначейства "IS: Казна. Бюджет" по модулю "Программное бюджетирование", с учетом опыта по получению отчетов по программной классификации расходов по вышеназванным 4 пилотным министерствам.

В 2017 году с целью повышения прозрачности бюджетной информации:

- были проведены общественные слушания по проекту республиканского бюджета на 2018-2020 годов, до его рассмотрения на заседании Правительства Кыргызской Республики в городах Ош, Джалал-Абад, Талас, Бишкек с участием представителей государственных органов, гражданского и экспертного сообщества, неправительственных организаций;

- был разработан и утвержден Гражданский бюджет на 2018 год.

Кроме того, утверждено Положение о порядке формирования и исполнения кассового плана республиканского бюджета Кыргызской Республики.

4. Стратегия управления государственным долгом

4.1. Анализ обслуживания государственного долга Кыргызской Республики за 2015-2016 годы

Ресурсы бюджета. В 2016-2017 годах республиканский бюджет был обеспечен поступлениями средств от размещения государственных ценных бумаг (далее - ГЦБ) Кыргызской Республики в следующих объемах:

Таблица 6

Поступления средств от размещения ГЦБ (млн. сом.)

Фактическое исполнение прогнозных показателей, предусмотренных в законе о республиканском бюджете на 2016 год, составило 159,9% показателя утвержденного бюджета или 105,5% показателя уточненного бюджета. Увеличение выпуска ГЦБ связано с тем, что с начала марта 2016 года в банковской системе наблюдался достаточно высокий уровень избыточной ликвидности. В связи с этим со стороны коммерческих банков увеличился спрос на ГЦБ. Кроме того, в целях изыскания дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения полноценного функционирования ОАО "Государственная ипотечная компания", были выпущены государственные казначейские облигации (далее - ГКО), номинированные в иностранной валюте, на сумму 49,4 млн. долларов США (3353,7 млн. сомов).

При этом, необходимо отметить, что чистое финансирование по ГЦБ за отчетный период было положительным и составило 6243,5 млн. сомов.

Фактическое исполнение прогнозных показателей, предусмотренных в соответствующем законе о республиканском бюджете на 2017 год, составило 142,3% показателя утвержденного бюджета или 100,0% показателя уточненного бюджета. При этом, необходимо отметить, что чистое финансирование по ГЦБ за отчетный период было положительным и составило 7388,9 млн. сом. Увеличение выпуска ГЦБ связано с тем, что с начала отчетного года в банковской системе наблюдался достаточно высокий уровень избыточной ликвидности, в связи с чем, со стороны коммерческих банков увеличился спрос на ГЦБ. Кроме того, увеличение выпуска ГЦБ было вызвано необходимостью пополнения ресурсной части бюджета.

Заимствование осуществлялось на внутреннем рынке Кыргызской Республики путем размещения ГЦБ на аукционной основе среди прямых участников торгов. Структура выпуска ГЦБ разрабатывалась с учетом спроса участников аукциона.

Рисунок 4

См. графическую копию рис. 4.

Средневзвешенные годовые значения доходности по ГЦБ, размещенным на аукционной основе, представлены в следующей таблице:

Таблица 7

Средневзвешенные годовые значения доходности по ГЦБ

В нижеприведенных диаграммах отражаются изменения доходности (средневзвешенные значения доходности, рассчитанные на ежемесячной основе) по видам ГЦБ и объемы поступлений за 2016-2017 годы.

Рисунок 5

См. графическую копию рис. 5.

Рисунок 6

См. графическую копию рис. 6.

Расходы бюджета. Расходы на обслуживание государственного долга Кыргызской Республики представлены в таблице 8.

Таблица 8

Расходы на обслуживание государственного долга (млн. сом.)

Внешний долг. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга Кыргызской Республики представлены в таблице 9.

Таблица 9

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга (млн. сом.)

Основными причинами отклонения фактических расходов на обслуживание государственного внешнего долга над прогнозными показателями явились:

- продолжающееся укрепление курса сома по отношению к иностранным валютам в течение отчетного периода, которое уменьшало расходы на обслуживание государственного внешнего долга в сомовом эквиваленте;

- отрицательная разница между фактически начисленными обязательствами и прогнозными суммами обслуживания действующих кредитов, утвержденных республиканским бюджетом.

Таблица 10

Структура фактических платежей по государственному внешнему долгу за 2016-2017 годы (млн. сом.)

Валютная структура платежей по государственному внешнему долгу в 2016-2017 годы представлена в таблице 11.

Таблица 11

Валютная структура платежей по государственному внешнему долгу в 2016-2017 годы (млн. сом.)

В отчетном периоде порядка 91% всех платежей произведены в долларах США. В долларах США обслуживаются как кредиты, номинированные в данной валюте, так и займы, номинированные в условных платежных средствах (СДР, исламский динар). Оставшаяся часть операций распределена между китайским юанем, японской йеной, кувейтским динаром, корейской воной, саудовским риалом, дирхамом ОАЭ и евро. Кроме того, в процессе обслуживания государственного внешнего долга имели место операции в кыргызских сомах. Данные транзакции производились в целях корректировки курсовой разницы платежей в иностранной валюте (возврат средств на счета Центрального казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики или доплата в сторону Национального банка Кыргызской Республики при образовании курсовой разницы).

Ниже представлены типовые финансовые условия по внешнему долгу.

Рисунок 7

См. графическую копию рис. 7.

Внутренний долг. Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики представлены в таблице 12.

Таблица 12

Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики (млн. сом.)

Основными причинами отклонения фактических расходов по выплате процентов от запланированных показателей были следующие факты:

- структура и календарь эмиссии ГЦБ корректировались в течение года в зависимости от сложившегося спроса и текущего уровня доходности;

- отклонение по выплате процентов по долгосрочным ценным бумагам в сторону уменьшения сложилось в связи с тем, что по отдельным долгосрочным ГЦБ (КО серии "Кайрат", ГКО "Залкар Банк"), ставки являются плавающими и привязаны к ставкам ГКВ, которые в отчетном году, как было отмечено выше, уменьшились.

Отклонение фактических расходов в 2016 году по погашению основной суммы ГЦБ от плановых в сторону уменьшения обусловлено следующим:

- внесение изменений в структуру календаря эмиссии по ГЦБ посредством замещения выпусков ГКВ выпусками ГКО;

- уточнение и последующей корректировкой в течение года погашения основной суммы по ГКВ и ГКО.

Отклонение по выплате процентов и основной суммы по государственным ценным бумагам в сторону увеличения, в 2017 году, сложилось в связи с тем, что в конце 2016 года был увеличен выпуск ГЦБ, что соответственно повлияло на обслуживание долга в отчетном году.

Рисунок 8

См. графическую копию рис. 8.

Рисунок 9

См. графическую копию рис. 9.

Государственный долг Кыргызской Республики на конец 2016 года. По состоянию на 31 декабря 2016 года размер государственного долга Кыргызской Республики составил 4065,4 млн. долларов США (281450,9 млн. сом.), из них:

- 92,1% составляет государственный внешний долг: 3742,7 млн. долларов США (259110,5 млн. сом.);

- 7,9% составляет государственный внутренний долг: 322,7 млн. долларов США (22340,6 млн. сом.).

Соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2016 год составило 54,4%.

Государственный долг Кыргызской Республики на конец 2017 года. По состоянию на 31 декабря 2017 года размер государственного долга Кыргызской Республики составил 4530,05 млн. долларов США (311846,17 млн. сом.), из них:

- 90,1% составляет государственный внешний долг: 4080,58 млн. долларов США (280905,09 млн. сом.);

- 9,1% составляет государственный внутренний долг: 449,47 млн. долларов США (30941,08 млн. сом.).

По предварительным данным, соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2017 год составило 53,9%.

4.2. Обслуживание государственного долга на 2019-2021 годы

Тенденции и динамика внешнего долга за прошлые периоды

Таблица 13

Тенденции изменения внешнего долга за прошлые периоды (в млн. сом.)

Таблица 14

Тенденции изменения внешнего долга за прошлые периоды (в млн. долларов США)

Таблица 15

Тенденции изменения показателей долговой устойчивости (государственный внешний долг к ВВП) за прошлый период (в % к ВВП)

В период с 2013 по 2017 годы наблюдается устойчивая тенденция роста объема государственного долга Кыргызской Республики, как в долларах США, так и в сомовом эквиваленте. С 2013 года государственный внешний долг в долларах США увеличился на 29,0%, а в сомовом эквиваленте - на 80,0%. Следует отметить, что на объем государственного внешнего долга в сомовом эквиваленте большое влияние оказывает обменный курс доллара США.

В 2017 году отмечается увеличение расходов на обслуживание государственного внешнего долга, в том числе за счет погашения основной суммы долга. 65,0% общей суммы расходов на обслуживание государственного внешнего долга было направлено на погашение основной суммы долга, а 35,0% - на погашение обязательств по начисленным процентам.

В целях сокращения уровня государственного внешнего долга, Правительством Кыргызской Республики в период с 2015 по 2018 гг. были проведены следующие мероприятия:

- 18 мая 2015 года подписано Дополнительное соглашение с Экспортно-импортным банком Китая к Государственному льготному кредитному договору по проекту строительства Бумажной фабрики от 12 апреля 2001 года, согласно которому основная сумма кредита равная 60,2 млн. китайских юаней подлежит погашению пятью равными полугодовыми платежами до 20 июня 2017 года. Также предусмотрено урегулирование технической задолженности по начисленным процентам, которые на сентябрь 2014 года составили 14,2 млн. китайских юаней. В частности, из этой суммы будет списано 10,1 млн. китайских юаней. Оставшаяся часть технической задолженности в размере 4,1 млн. китайских юаней подлежит погашению пятью равными платежами до 20 июня 2017 года, без начисления на них каких-либо процентов;

- в 2016 году списаны первые 30,0 млн. долларов США перед Правительством Российской Федерации;

- в апреле 2016 года в рамках проекта Конверсия долга II и III списана задолженность перед Федеративной Республикой Германия в сумме 13,5 миллионов евро;

- в 2017 году дополнительно списано 30 млн. долларов США перед Правительством Российской Федерации;

- 22 февраля 2018 года вступил в силу Протокол к Соглашению между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Российской Федерации об урегулировании задолженности Кыргызской Республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам от 20 сентября 2012 года, подписанному в г.Москва (Российская Федерация) 20 июня 2017 года. Вступление в силу данного Протокола означает единовременное списание задолженности Кыргызской Республики перед Российской Федерацией в размере 240,0 млн. долларов США.

Макроэкономический эффект внешнего долга. На обслуживание государственного внешнего долга Кыргызской Республики планируется направить в 2019 году - 14749,8 млн. сом., в 2020 году - 16488,0 млн. сом., в 2021 году - 18478,5 млн. сом.

Таблица 16

Текущий долг, поступления и погашение внешних займов (в млн. сом.)

(*) По данным Управления международного сотрудничества МФКР.

Таблица 17

Текущий долг, поступления и погашение внешних займов (в млн. долларов США)

(*) По данным Управления международного сотрудничества МФКР.

Таблица 18

Текущий долг, поступления и погашение внешних займов (в % к ВВП)

Бюджет обслуживания государственного внешнего долга Кыргызской Республики на 2019 год и прогноз на 2020-2021 годы составлен с учетом проводимой Правительством Кыргызской Республики работы, направленной на обеспечение строгой дисциплины привлечения и расходования иностранных займов, соизмеряемой со следующими целевыми ориентирами:

1) недопущение просрочек по платежам по погашению государственного внешнего долга Кыргызской Республики (за исключением технических просрочек, которые образуются в ходе переговорного процесса по заключению соглашений о реструктуризации двустороннего долга);

2) сохранение 35,0% минимального уровня льготности для новых внешних заимствований и запрет местным органам государственного управления привлекать внешние займы без соответствующего разрешения Министерства финансов Кыргызской Республики;

3) следование количественным и качественным требованиям программы государственных инвестиций в процессе осуществления новых внешних заимствований.

При составлении среднесрочного прогноза бюджета учитывались следующие исходные данные:

- сумма освоенного и непогашенного государственного внешнего долга на 31 декабря 2017 года, которая составила 281,0 млрд. сом.;

- графики погашения действующих и запланированных займов;

- прогноз освоения кредитных средств по действующим и запланированным внешним и внутренним заимствованиям;

- прогнозный обменный курс доллара США на 2019 г. - 69,8 сом., на 2020 г. - 70,5 сом., 2021 г. - 71,2 сом.;

- прогнозные обменные курсы иностранных валют по отношению к доллару США, рассчитанные на базе фактически сложившихся курсов с марта 2017 года по март 2018 года.

По предварительным данным, объем государственного внешнего долга к ВВП останется на уровне 52,5%. Как видно из вышеуказанных таблиц, объемы привлечения внешних займов превышают суммы по погашению обязательств по внешним кредитам. Это приведет к тому, что объем государственного внешнего долга в 2018-2021 годах в номинальном объеме будет увеличиваться. Также, в связи с наступлением сроков погашения по основным суммам привлеченных займов, отмечается ежегодное увеличение расходов по выплате основной суммы по кредитам.

Для проведения прогнозных расчетов объема государственного внешнего долга на 2018-2021 гг. приняты следующие факторы:

- освоение средств по кредитам в рамках ПГИ и программной помощи;

- погашение основной суммы по кредитам;

- прогнозные данные ВВП;

- прогнозная динамика обменного курса.

При этом фактические объемы внешнего долга будут зависеть от фактически сложившихся показателей обменного курса иностранных валют, размера освоенных заемных средств, а также от проведения различных операций по управлению долговыми обязательствами (реструктуризация, списание, конверсионные операции и пр.).

Тенденции динамики внутреннего долга за прошлые периоды

Таблица 19

Тенденции изменения внутреннего долга (в млн. сом. и в % к ВВП)

Как видно из таблицы, в 2013 году размер государственного внутреннего долга был сокращен вследствие полного погашения обязательств по ГКО, держателями которых являлись нефинансовые организации, ГКО со сроком обращения 3 года, ГКВ-урегулирования, выпущенных в целях урегулирования финансовых отношений между Правительством Кыргызской Республики и Национальным банком Кыргызской Республики. Однако с 2014 года снова отмечается тенденция роста государственного внутреннего долга Кыргызской Республики. На объем государственного внутреннего долга особое влияние оказывает уровень инфляции, так как доходность по государственным ценным бумагам (ГЦБ) устанавливается участниками рынка ГЦБ, в том числе с учетом ожидаемой инфляции.

В период с 2013 по 2017 годы наблюдается тенденция увеличения поступлений средств от размещения ГЦБ. Это связано с увеличением объемов финансирования дефицита республиканского бюджета и развитием рынка ГЦБ.

В 2013-2017 годах расходы республиканского бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики составили: в 2013 г. - 10166,4 млн. сом., в 2014 г. - 8563,7 млн. сом., в 2015 г. - 6880,7 млн. сом., в 2016 г. - 11518,7 млн. сом., в 2017 г. -10663,3 млн. сом. Значительный объем расходов на выплату обязательств по основной сумме приходится на 2016 год, что связано с полным погашением обязательств по КО, держателями которых являлись нефинансовые организации, ГКО со сроком обращения 5 лет.

Объяснения будущих тенденций изменения внутреннего долга

Таблица 20

Текущий долг, признание новых обязательств, поступления и обслуживание внутреннего долга (в млн. сом.)

В 2019-2021 годах для финансирования дефицита республиканского бюджета и в целях дальнейшего развития рынка ГЦБ, бюджет республики планируется обеспечить поступлениями от размещения ГЦБ в следующих объемах: в 2019 г. - 15000,0 млн. сом., в 2020 г. - 15000,0 млн. сом., в 2021 г. - 15000,0 млн. сом. Структура выпуска и размещения ГЦБ в 2019-2021 годы пересмотрена в сторону увеличения долгосрочных ценных бумаг. Повышение объемов долгосрочных ГЦБ связано с целью постепенного увеличения сроков обращения ГЦБ и привлечением более длинных денежных средств. При этом, возможны потенциальные риски недопоступления средств от выпуска и размещения ГЦБ в предусмотренных на 2019-2021 годы объемах, так как объем поступлений от размещения ГЦБ будет зависеть от складывающейся ситуации на финансовом рынке Кыргызской Республики, а также от изменения показателей доходности и структуры спроса на ГЦБ.

Кроме того, в случае роста инфляции выше прогнозируемой, может возникнуть риск увеличения расходов на оплату процентных платежей по ГЦБ, так как доходность по ГЦБ устанавливается участниками рынка ГЦБ, в том числе с учетом ожидаемой инфляции.

На обслуживание государственного внутреннего долга Кыргызской Республики планируется направить в 2019 году - 14653,5 млн. сом., в 2020 году- 13129,9 млн. сом., в 2021 году - 17464,5 млн. сом.

Сравнение показателей по внешнему и внутреннему долгу

Таблица 21

Сравнительный анализ внешнего и внутреннего долга (млн. сом.)

В прогнозируемом периоде наглядно отражено преобладание тенденции внешних заимствований в общем объеме заимствований. Объем государственного внешнего долга составляет более 85,0% от суммарного объема государственного долга.

Стратегия управления государственным долгом

В целях обеспечения эффективного управления государственным долгом в среднесрочном периоде действия Правительства Кыргызской Республики будут направлены:

- на привлечение новых внешних заимствований только на наиболее приоритетные программы и проекты, которые будут содействовать экономическому росту и сокращению бедности;

- на привлечение новых государственных внешних заимствований с соблюдением минимального уровня льготности займов (грант-элемент) в 35 процентов;

- на количественное ограничение образования задолженности перед одним кредитором не более чем 50 процентов общей суммы внешнего долга посредством диверсификации портфеля внешнего долга и сокращения потенциальных рисков, связанных с концентрацией долга в процессе привлечения внешних заимствований;

- на воздержание привлечения заимствований посредством выпуска и размещения на внешних финансовых рынках облигаций в иностранной валюте во избежание потенциально высоких издержек и рисков;

- на привлечение государственных внутренних заимствований только посредством выпуска ГЦБ и их размещение через рыночные механизмы ценообразования, в частности через аукционы;

- на развитие рынка ГЦБ, в том числе посредством мероприятий по увеличению общего срока обращения ГЦБ:

- на своевременное и полное обслуживание государственного долга Кыргызской Республики;

- на строгое соблюдение законодательства Кыргызской Республики, проведение регулярного контроля размера, структуры и обычных рисков в управлении государственным долгом и обеспечение дальнейшего совершенствования индикаторов устойчивости государственного долга в соответствии с установленными международными нормами.

5. Реформа межбюджетных отношений

По мере развития финансовых взаимоотношений в Кыргызской Республике между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Кыргызской Республики требует осуществления комплекса мероприятий, как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными финансами. В связи с этим в среднесрочной перспективе необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

В данном направлении работа будет осуществляться в соответствии с Концепцией развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике на период 2016-2019 годов (далее - Концепция), разработанной в соответствии с национальными государственными стратегическими документами, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 марта 2016 года № 116.

Целью Концепции является создание благоприятных и стабильных условий по обеспечению финансовыми ресурсами местных бюджетов айылных аймаков и городов Кыргызской Республики вне зависимости от географического расположения и особенностей развития территории.

Для достижения поставленной цели в Концепции закладываются следующие задачи:

а) усиление вертикального и горизонтального взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях;

б) создание мотивационных факторов для органов местного самоуправления и местных сообществ при формировании новых границ айылных аймаков и районов в рамках реализации административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике;

в) определение основных направлений по повышению доходного потенциала органов местного самоуправления;

г) создание эффективного механизма финансирования государственных программ на местном уровне посредством республиканского и местного бюджетов;

д) совершенствование трансфертной политики, основанной на формировании стимулов для органов местного самоуправления повышать собственные доходы и оптимизировать расходы.

Реализация основных направлений Концепции позволит комплексно решить среднесрочные и долгосрочные задачи по дальнейшему развитию финансовой децентрализации в Кыргызской Республике. Реформы по местному самоуправлению и региональному развитию получат финансовое наполнение, что позволит достичь поставленной цели и улучшить качество жизни граждан.

Все города и айылные аймаки получат равные шансы на развитие, население и органы местного самоуправления будут мотивированы на достижение поставленных результатов. Обоснованные запросы граждан о предоставлении услуг получат соответствующие действия от органов местного самоуправления на их исполнение.

Принимаемые меры по укреплению доходного потенциала органов местного самоуправления не всегда способствуют его увеличению в связи с тем, что все еще имеются различия в развитии, обусловленные природно-климатическими условиями, аграрной направленностью экономики, недостаточным уровнем развития сферы услуг, использованием не в полной мере промышленного потенциала, различием в размещении производственной инфраструктуры, доступе к ресурсам, особенно финансовым, коммуникационным и информационным услугам.

Основными направлениями в развитии межбюджетных отношений на среднесрочный период для Министерства финансов Кыргызской Республики являются:

- реализация Концепции развития межбюджетных отношений в Кыргызской Республике;

- параллельная работа по мере продвижения реформы административно-территориального устройства;

- разработка, внесение изменений в нормативные правовые акты, методические пособия, инструкции и так далее, касающиеся межбюджетных отношений;

- совершенствование системы межбюджетных трансфертов;

- совершенствование мер и подходов к расширению налоговой базы органов местного самоуправления;

- обеспечение прозрачности местных бюджетов;

- совершенствование среднесрочного прогнозирования местных бюджетов с учетом экономического плана развития территорий;

- повышение уровня квалификации финансовых работников органов местного самоуправления.

В рамках Концепции развития межбюджетных отношений, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики, в целях сокращения количества дотационных органов местных самоуправлений и укрепления доходной базы местных бюджетов в проекте 2019 года предлагается:

- установить поэтапное увеличение нормативов отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом и установить в 2019 году в размере 70,0 процентов;

- произвести расчет выравнивающих грантов с учетом новых нормативов отчислений от подоходного налога.

В прогнозе на 2020-2021 гг. предлагается изменение нормативов отчислений по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, в сторону увеличения в пользу местных бюджетов следующим образом:

- в 2020 году нормативы отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, установить в размере 85,0 процентов;

- в 2021 году нормативы отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, установить в размере 100,0 процентов.

Одновременно, начиная с 2020 года установить нормативы отчислений от налога с продаж в размере 100,0% в пользу республиканского бюджета.

В среднесрочной перспективе объемы местных бюджетов составят в 2019 году 19167,5 млн. сомов, в 2020 году - 19652,7 млн. сомов, в 2021 году - 20279,5 млн. сомов.

Таблица 22

Объемы местных бюджетов (млн. сомов)

При формировании и исполнении местных бюджетов основными приоритетными статьями расходов для них остаются защищенные статьи, в том числе коммунальные услуги и приобретение угля.

Несмотря на перевод организаций системы образования на финансирование из местных бюджетов на республиканский бюджет в ведение Министерства образования и науки Кыргызской Республики, за местными бюджетами законодательно сохраняется финансирование расходов по содержанию объектов муниципальной собственности системы образования.

Размер выравнивающего трансферта на 2018 год утвержден в сумме 1850,0 млн. сомов, или по сравнению с утвержденным на 2017 год увеличился на 31,8 млн. сомов.

В 2019 году выравнивающие трансферты прогнозируются в сумме 1844,3 млн. сомов, в 2020 году - 1749,1 млн. сомов, к 2021 году - 1749,2 млн. сомов, т.е. снижаются.

Наличие выравнивающего гранта в составе доходов местных бюджетов не должно быть признаком "бедности" муниципалитета. Основой для выравнивания бюджетной недостаточности должен стать расчет доходного потенциала местных бюджетов, базирующийся на показателях развития местной экономики. Такой подход мотивирует органы местного самоуправления к повышению сбора доходов и потребует от них оптимизации расходов.

Будут внесены изменения в действующее бюджетное законодательство, в части изменения порядка предоставления средств, передаваемых из вышестоящего на нижестоящий уровень, в случае принятия нормативных правовых актов Кыргызской Республики, влияющих на увеличение объемов расходных обязательств органов местного самоуправления.

6. Бюджет развития

6.1. Капитальные вложения

Капитальные вложения - статья в бюджете развития, представляющая собой сметное финансирование проектов, утверждаемых Правительством Кыргызской Республики, используется для развития государственных приоритетных социально-экономических значимых объектов и отдельных вопросов, имеющих важное социальное значение.

За последние годы большая часть финансовых средств за счет капитальных вложений направлялась в первоочередном порядке на строительство и реконструкцию социальных объектов (объекты образования, здравоохранения), а также на восстановление аварийных социальных объектов. Рост объемов строительства и реконструкции пока не оказывает ощутимого влияния на экономику и социальную сферу и имеет невысокую эффективность в целом, что связано с направлением большей части средств на социальные объекты.

В последующие годы государственные капитальные вложения будут направляться на обеспечение устойчивого экономического развития регионов и республики, совершенствовать оптимальное планирование и распределение капитальных вложений на наиболее приоритетные инвестиционные проекты с учетом концепции регионального развития и отраслевых экономических программ. Основными задачами совершенствования и развития финансирования за счет государственных капитальных вложений будут:

- формирование инвестиционных предложений на стадии разработки среднесрочных государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ;

- осуществление разработки технико-экономического обоснования бюджетного инвестиционного проекта при условии включения его в перечень приоритетных бюджетных инвестиционных проектов на этапе формирования и отбора инвестиционных предложений;

- осуществление формирования перечней приоритетных бюджетных инвестиционных проектов на основании действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ;

- ежегодная разработка перечня приоритетных республиканских бюджетных инвестиционных проектов на трехлетний период в составе среднесрочного плана социально-экономического развития, которые будут служить основой для разработки республиканского бюджета, в части определения перечня и объемов финансирования бюджетных программ развития.

В 2015-2017 годах расходы на капитальные вложения в приоритетном порядке были направлены на строительство и реконструкцию объектов социально-экономического значения, в том числе в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта, объектов водоснабжения, а также на строительство и реконструкцию автодорог в республике.

В 2017 году в приоритетном порядке расходы в рамках государственных капитальных вложений были направлены на развитие:

- сектора образования - в общем объеме 2182,8 млн. сомов;

- сектора здравоохранения - в объеме 570,9 млн. сомов;

- сектора культуры и спорта - в объеме 1716,6 млн. сомов;

- сектора автодорог и мостов - в объеме 2310,1 млн. сомов;

- сектора жилищно-коммунального хозяйства (водоснабжение, инфраструктура, проектные и прочие) - в объеме 778,6 млн. сомов;

- сектора ветеринарии - в объеме 163,6 млн. сомов;

- сектора ирригации - в объеме 550,0 млн. сомов;

- на оборону и правопорядок - в объеме 367,6 млн. сомов.

В 2019-2021 годах при увеличении ресурсов для государственных капитальных вложений Министерство финансов Кыргызской Республики планирует профинансировать завершение строительства и ввести в эксплуатацию ранее начатые объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта. Из-за необходимости приоритетного финансирования развития автомобильных дорог стратегического значения планируется выделять средства для строительства автодороги Каракол-Тюп-Кеген, автодороги Балыкчы-Тамчы - Чолпон-Ата-Корумду и автодорог, находящиеся в регионах республики. В соответствии с государственной программой строительства водохозяйственных сооружений в первоочередном порядке будут профинансированы завершение строительства ирригационных каналов, которые позволят осваивать значительные площади новых орошаемых земель в Джалал-Абадской, Баткенской, Нарынской, Таласской и других областях Кыргызской Республики, а также выделять средства на развитие инфраструктуры новостроек и жилмассивов городов Бишкек и Ош.

6.2. Стимулирующие (долевые) гранты

Стимулирующие (долевые) гранты - денежные средства, предоставляемые из республиканского бюджета исполнительным органам местного самоуправления на проектно-конкурсной основе с долевым участием местных бюджетов и иных привлеченных средств, для реализации программ социально-экономического развития территорий.

Перечень проектов на получение стимулирующих (долевых) грантов составляется на основании решений комиссий по отбору проектов на уровне районов, городов областного значения и в соответствии с объемами квот.

Согласно постановлению Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении Положения об отборе и финансировании проектов за счет стимулирующих (долевых) грантов и Инструкции по подготовке и реализации проектов" от 21 апреля 2015 года № 230 стимулирующие (долевые) гранты направляются на реализацию приоритетных проектов по финансированию ремонта, реконструкции и благоустройству, строительству и реконструкции вспомогательных и дополнительных объектов учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищно-коммунального, сельского, водного хозяйства и других объектов и предоставляются в виде софинансирования для реализации проектов, в дополнение к мобилизованным ресурсам местных бюджетов, международных организаций и иных субъектов. Финансирование проектов зависит от предоставленных отчетов исполнительных органов местного самоуправления (в соответствии с запрашиваемой суммой и требуемым объемом. Стимулирующий (долевой) грант предоставляется траншами, с учетом освоения средств (собственных, привлеченных, республиканского бюджета) в зависимости от типа проекта, после представления отчета).

Проекты, поступающие на получение стимулирующих (долевых) грантов, являются краткосрочными (завершаются в текущем году) и направлены в основном на улучшение объектов инфраструктуры органов местного самоуправления.

В 2015-2017 годах из республиканского бюджета за счет стимулирующих грантов осуществлено финансирование на общую сумму 1435,9 млн. сомов.

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по категориям и областям за 2015-2017 годы выглядит следующим образом:

Таблица 23

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по областям за 2015-2017 годы (млн. сом.)

Таблица 24

Распределение стимулирующих (долевых) грантов по категориям за 2015-2017 годы (млн. сом)

В Законе Кыргызской Республики "О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2018 год и прогнозе на 2018-2019 годы" по статье стимулирующие (долевые) гранты предусмотрено 500,0 млн. сомов.

В среднесрочном периоде на финансирование стимулирующих (долевых) грантов предусмотрено: в 2019 году - 600,0 млн. сомов, в 2020 году - 700,0 млн. сомов, в 2021 году - 800,0 млн. сомов.

6.3. Внешнее финансирование (кредиты и гранты)

Среднесрочное планирование расходов на государственные инвестиции, в том числе потребностей во внешнем финансировании проектов, реализуемых в рамках государственных инвестиций (далее - ГИ), осуществляется ежегодно в рамках процесса планирования Бюджета развития, в ходе которого также оцениваются потребности в финансовых ресурсах на последующие два года. При этом во внимание принимаются отраслевые программы развития и ресурсные ограничения, как в части внешнего финансирования, так и софинансирования проектов из государственного бюджета.

Краткий обзор реализации государственных инвестиций за 2016-2017 годы. В период 2016-2017 гг. финансирование проектов ГИ осуществлялось в основном за счет внешних займов и грантов.

Среднегодовое использование средств внешних займов и грантов для реализации проектов ГИ в 2016 и 2017 г. составило 26030,4 млн. сомов (для сравнения в 2015-2016 гг. - 21780,1 млн. сомов).

Основными источниками внешнего финансирования ГИ являются средства, предоставляемые Азиатским банком развития (АБР), Всемирным банком (ВБ), Исламским банком развития (ИБР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Правительством Германии и КНР.

Показатели бюджета государственных инвестиций на 2018 год. В 2018 году сумма бюджетного финансирования государственных инвестиций из всех источников составит 39252,8 млн. сомов. При этом доля внешнего финансирования за счет займов и грантов составит 37640,7 млн. сомов или 96,0% от общей суммы финансирования, на софинансирование проектов будет использовано 1612,1 млн. сомов или 4,0% от общей суммы финансирования.

Наибольшие расходы в этот период традиционно приходятся на экономический сектор (энергетика, транспорт, сельское хозяйство, ирригация, сельское водоснабжение) и составят 33632,9 млн. сомов или 89,0% от общих расходов. В социальный сектор будет направлено 2898,8 млн. сомов, из которых: Министерству образования и науки Кыргызской Республики - 1576,3 млн. сомов, Министерству здравоохранения Кыргызской Республики - 1322,5 млн. сом.

Политика государственных инвестиций в 2019-2021 годах. В 2019-2021 годы важнейшими приоритетами ГИ останутся развитие транспортной системы, энергетической инфраструктуры, а также сельского хозяйства, ирригации, водоснабжения и социальной инфраструктуры.

В период с 2019 по 2021 гг. общая сумма бюджетного финансирования государственных инвестиций из всех источников составит 113447,3 млн. сомов. При этом доля внешнего финансирования за счет займов и грантов составит 106810,9 млн. сомов (94,0% от общей суммы финансирования), на софинансирование проектов ГИ будет использовано 6636,4 млн. сомов (6,0%).

В этот период (2019-2021 гг.) доминирующую роль будет играть экономический блок, на который будет приходиться 88% всего финансирования (99279,5 млн. сомов). Необходимо отметить, что экономический блок включает такие направления как сельское хозяйство, транспорт, энергетика, водоснабжение и социальная инфраструктура, куда направляются значительные объемы государственных инвестиций.

В социальный сектор будет направлено 6209,8 млн. сомов или 5,0% от общего объема финансирования.

Главными целями финансирования сектора здравоохранения являются обеспечение всем жителям страны равного доступа к услугам системы здравоохранения, снижение финансовой нагрузки в случае заболевания, повышение эффективности и уровня качества системы здравоохранения, а также стремление сделать ее более ориентированной на пациентов и более прозрачной. Общая сумма составляет 4510,3 млн. сомов.

В секторе здравоохранения реализуются следующие проекты.

"Борьба с туберкулезом V" - предусматривает приобретение противотуберкулезных лекарств, технического и нетехнического медицинского оборудования, лабораторного оснащения, расходных материалов, создание системы управления качеством в Национальной референс-лаборатории и финансирование строительных работ в учреждениях для лечения туберкулеза и оплаты консультационных услуг.

"Создание национальной системы экстренной медицины II" - средства проекта будут направлены на строительство и оснащение медицинским и немедицинским оборудованием интегрированного отделения экстренной медицины в Джалал-Абадской областной больнице и оказание консультационных услуг, обучение, направленное на повышение медицинской квалификации.

"Здравоохранение и социальная защита III-IV" - проект предусматривает оказание поддержки Министерству здравоохранения Кыргызской Республики в реализации программы "Манас таалими".

"Охрана материнства и детства IV-V" - проект направлен на улучшение медицинской помощи беременным и больным. Проект также направлен на снижение уровня детской смертности и улучшение материнского здоровья. В рамках проекта предусматривается создание Перинатального центра республиканского уровня на территории Национального центра охраны материнства и детства в городе Бишкек; приобретение медицинского оборудования; оказание технической поддержки Министерству здравоохранения Кыргызской Республики при разработке и внедрении системы перевозки новорожденных детей; внедрение системы направления на лечение.

Также планируется начало реализации новых проектов - "Строительство нового корпуса для Городской детской клинической больницы скорой медицинской помощи города Бишкек" и "Строительство и оснащение нейрохирургического центра Национального госпиталя".

Проект "Строительство нового корпуса для городской детской клинической больницы скорой медицинской помощи города Бишкек" направлен на повышение качества оказания медико-санитарной помощи больным детям с хирургической патологией, в возрасте с момента рождения до 16-17 лет, в масштабе всей страны, путем организации современной госпитальной, доступной, неотложной, круглосуточной, своевременной, специализированной и качественной медицинской помощи на уровне передовых стран.

Целью проекта "Строительство и оснащение нейрохирургического центра Национального госпиталя" является строительство нейрохирургического центра, оснащенного всем современным комплексом лечебно-диагностического оборудования, где будет оказываться высокоспециализированная экстренная и плановая помощь больным нейрохирургического профиля, а также проводиться подготовка высококвалифицированных специалистов.

Также финансирование направлено в сектор образования, общая сумма составляет 1699,5 млн. сомов. Проекты направлены на предоставление качественного дошкольного образования для бедных и уязвимых слоев населения, в том числе этнических меньшинств и детей с особыми образовательными потребностями, а также улучшение преподавательской деятельности и обеспеченности классов учебно-методическими материалами посредством предоставления обучения, образовательных материалов, товаров и технической помощи.

Результатом реализации Второго проекта Азиатского банка развития "Профессиональное образование и развитие навыков" будет инклюзивный рост посредством улучшенных возможностей доходоприносящей деятельности для выпускников системы профессионально-технического образования и обучения.

Планируется начало реализации нового проекта "Строительство государственных школ". Целью данного проекта является строительство объекта образования, обеспечение учащихся и учителей новым комфортным зданием школы, отвечающим общепринятым санитарно-гигиеническим нормам, нормам оснащения, комплектации и безопасности.

В этот период сельское хозяйство будет поддержано финансированием следующих проектов: "Развитие животноводства и рынка-II" (МФСР), "Улучшение управления пастбищами и животноводством" (МАР), "Финансирование поставок сельскохозяйственной техники в Кыргызскую Республику" (ЕАБР), "Повышение производительности в сельском хозяйстве и улучшение питания" (Глобальный фонд по сельскому хозяйству и продовольственной безопасности), "Комплексное развитие производительности молочного сектора" (ВБ), "Развитие ирригационной сети Сарымсак в Кыргызской Республике" (ИБР), "Обеспечение доступа к рынкам" (МФСР) и другими, на инвестирование которых будет направлено 4545,1 млн. сомов.

Проекты в сельском хозяйстве направлены на улучшение условий для более продуктивного, прибыльного и устойчивого животноводства и растениеводства и улучшение оказания ирригационных услуг и управления водными ресурсами в целях повышения производительности орошаемого земледелия.

В этот период будет реализовываться ряд крупных проектов в секторе транспорта на общую сумму 49506,9 млн. сомов.

Проекты "Реконструкция автодороги Тараз-Талас-Суусамыр, Фаза III" (ИБР, СФР), "Реконструкция автодороги Бишкек-Торугарт" (ИБР, СФР, КФАЭР, Фонд ОПЭК, ФР А-Д), "Улучшение коридора ЦАРЭС 3 (автодорога Бишкек-Ош)", Фаза 4 (АБР), "Улучшение дорожных путей сообщения в Центральной Азии" (ВБ), "Строительство альтернативной дороги "Север-Юг, Фаза 1 и Фаза 2" (КНР), "Проект соединительной дороги, коридоры ЦАРЕС I и ЦАРЕС 3" (АБР), "Улучшение дорог международного значения" (JICA), "Реконструкция автомобильной дороги Бишкек-Ош, Фаза IV" (ЕАБР) и другие в дальнейшем обеспечат растущие потребности в пассажирских и грузовых перевозках. Планируется реализация новых проектов "Реконструкция автомобильной дороги Балыкчы-Каракол-Балыкчы" (члены АКГ) и "Реконструкция автомобильной дороги Тараз-Талас-Суусамыр, Фаза- IV 4 (члены АКГ).

Значительные расходы приходятся также на энергетический сектор - 28125,4 млн. сомов. В энергетическом секторе будут реализовываться проекты: "Реабилитация Токтогульской ГЭС, Фаза II" (АБР, ЕАБР), "Реабилитация сектора энергетики" (АБР), "Реконструкция Атбашинской ГЭС" (Швейцария), "Проект улучшения теплоснабжения" (ВБ), "Реконструкция и строительство насосных станций" (ЕБРР) и другие. Реализация указанных проектов позволит в значительной мере улучшить состояние энергетической отрасли в Кыргызской Республике и создаст благоприятную основу к увеличению электрической энергии для обмена между соседними государствами, а также транзитных перетоков. Кроме того, намечается реализация новых проектов: "Реабилитация Токтогульской ГЭС, Фаза III" (АБР, ЕАБР), Проект "CASA-1000" (ВБ, ЕИБ, ИБР), "Ввод в эксплуатацию второго гидроагрегата Камбаратинской ГЭС-2" (ЕАБР), "Реабилитация Уч-Курганской ГЭС" (АБР) и другие.

Государственному агентству архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики также предусматривается значительный объем финансирования на общую сумму 8341,1 млн. сомов. Продолжится реализация проектов "Улучшение водоснабжения города Бишкек (фаза II)" (ЕБРР-СЕКО), "Реабилитация водоснабжения и канализации в городе Талас" (ЕБРР-СЕКО), "Реабилитация водоснабжения и канализации в городе Кант" (ЕБРР-СЕКО), "Улучшение системы управления твердыми отходами в городе Бишкек" (ИФЦА-ЕБРР). Намечается реализация новых проектов: "Улучшение системы управления твердыми отходами в городе Ош" (ИФЦА, ЕИБ, ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации в городе Токмок" (СЕКО-ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации города Кара-Балта (ЕБРР), "Реабилитация системы водоснабжения и канализации в городе Баткен" (ИФЦА, ЕБРР), "Реабилитация водоснабжения и канализации в городе Нарын" (СЕКО-ЕБРР), "Реабилитация системы водоснабжения и канализации в городе Ош (фаза-II)" (ЕБРР, ИФЦА, ЕИБ), "Реабилитация системы водоснабжения и канализации в городах Кара-Суу, Кызыл-Кия, Майлуу-Суу, Чолпон-Ата, Балыкчы, Токтогул" (ЕБРР, ИФЦА, ЕИБ) и другие.

Основная цель государственных инвестиций в водном секторе - усиление координации действий в области водоснабжения, канализации, санитарии и гигиены для достижения хороших результатов в укреплении здоровья населения путем доступа к качественной питьевой воде.

Государственному агентству по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики также предусматривается значительный объем финансирования на общую сумму 8761,1 млн. сомов. Будут реализовываться следующие проекты:

"Сельские инвестиции - 3" (ВБ), "Сельские инвестиции - 3" (КфВ), "Поддержка местных сообществ "CASA-1000", "Устойчивое развитие сел в Кыргызской Республике" (ИБР), "Городское развитие" (ВБ), "Сельское водоснабжение и санитария 3" (ИБР, ВБ) и др. Проекты данного агентства направлены на улучшение доступа к экономической и социальной инфраструктуре.

Министерством финансов Кыргызской Республики будут реализовываться проекты "Цепочка добавленной стоимости агрофинансирования" (КфВ, ИФКА, ЕИБ), "Комплексное развитие производительности молочного сектора" (ВБ) на общую сумму 2165,9 млн. сомов.

Министерством чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Модернизация гидрометеорологического обслуживания в Центральной Азии" (ВБ) на общую сумму 1467,7 млн. сомов, а также планируется реализация нового проекта "Управление рисками стихийных бедствий" (ВБ).

Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Интегрированное управление лесными экосистемами Кыргызской Республики" (ВБ) на общую сумму 974,7 млн. сомов. Целью данного проекта является укрепление потенциала государственных учреждений и общин с целью улучшения устойчивого управления лесными экосистемами посредством осуществления инвестиций в планирование управления, восстановление экосистем и инфраструктуры.

Государственным комитетом информационных технологий и связи Кыргызской Республики будет реализовываться проект "Digital CASA" (ВБ) на общую сумму 2788,2 млн. сомов.

Таблица 25

Внешнее финансирование (млн. сом.)

Таблица 26

Внешнее финансирование (в % к ВВП)

Таблица 27

Механизм предоставления внешнего финансирования (млн. сом.)

Таблица 28

Механизм предоставления внешнего финансирования (% от общего значения)

Таблица 29

Детальный прогноз внешнего финансирования (млн. сом.)

7. Реформирование заработной платы бюджетных учреждений

7.1. Анализ фонда заработной платы бюджетных учреждений и определение приоритетов в реформе оплаты труда работников бюджетной сферы

В последние годы Правительством Кыргызской Республики проведен ряд реформ в сфере заработной платы работников бюджетных учреждений.

В 2011 году была реформирована система оплаты труда через отход от Единой тарифной сетки работников социальной сферы, в результате чего заработная плата увеличилась в два раза.

Постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 28 июня 2013 года № 384 внедрена новая система оплаты труда государственных и муниципальных служащих, основанная на унификации подхода к оплате труда, размер которой зависит от реального вклада, результативности и квалификации работников.

Для решения вышеотмеченной задачи были разработаны Программа совершенствования системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, новые реестры государственных и муниципальных служащих, типовые квалификационные требования к должностям, типовые должностные инструкции, система оценки деятельности с использованием ключевых показателей эффективности и модель сетки оплаты труда.

В 2014 году обеспечено единообразие размера пенсий сотрудников правоохранительных органов, силовых структур, а также единообразие денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. До 1 марта 2014 года состав, размеры и структура денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов не были единообразными. То есть, в отдельных силовых ведомствах базовая часть (должностной оклад) денежного довольствия была низкой, а надбавки и выплаты составляли наибольший удельный вес от среднемесячного денежного довольствия, в то время как в других ведомствах должностные оклады составляли наибольшую часть общего денежного довольствия.

В этой связи, в рамках реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов утвержден единый состав денежного довольствия и добавочных видов денежного довольствия для всех силовых структур.

Новые условия оплаты денежного содержания отдельных категорий военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов предусматривают изменение структуры и повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в среднем по республике на 37%. При этом, увеличение среднего денежного довольствия в каждом ведомстве варьируется в зависимости от ранее установленных размеров денежного содержания и условий денежного состава.

В связи с вышеуказанным повышением должностных окладов пенсионеров, работавших в системе органов внутренних дел, чрезвычайных ситуаций, в органах и учреждениях уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы, пенсии увеличены в среднем в 2 раза.

С 2015 года заработная плата работников реального сектора, а также других категорий работников, не относящихся к категории государственных служащих, утверждена с учетом специфики деятельности данных секторов.

В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Кыргызской Республики" от 9 июля 2015 года № 473 были увеличены размеры почасовой оплаты труда учителей начальных классов - на 50 процентов и воспитателей дошкольных организаций - на 80 процентов.

Кроме того, постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые решения Правительства Кыргызской Республики" от 10 июля 2015 года № 480 предусмотрено поэтапное увеличение заработной платы младшего и технического обслуживающего персонала учреждений социальной сферы - на 50 процентов.

В 2016 году увеличена заработная плата сотрудникам Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики.

В 2017 году постановлением Правительства Кыргызской Республики "О внесении изменений в постановление Правительства Кыргызской Республики "Об оценке деятельности и условиях оплаты труда государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики" от 1 марта 2017 года № 131" от 7 августа 2017 года № 436 с 1 сентября 2017 года предусмотрено выравнивание коэффициентов кратности к должностным окладам, применяемых при определении размера должностных окладов государственных гражданских служащих и муниципальных служащих Кыргызской Республики. В соответствии с изменениями в первую очередь повышены должностные оклады служащих низового звена. К примеру, должностной оклад специалиста министерства увеличится с 6750,0 сомов до 10462,0 сомов (на 55 процентов), рост оклада ведущего специалиста составит 43 процента, главного специалиста - 31 процент. Оклад руководящего состава имеет наименьший темп роста: заведующего сектором - 19 процентов, заведующего отделом в управлении - 10 процентов, начальника управления - 1 процент.

Следует отметить, что из-за существующей разницы в заработной плате в различных органах государственного управления одномоментно перевести все госорганы на новую систему оплаты труда не представляется возможным и потребуется поэтапное решение, с принятием соответствующих нормативных правовых актов, с учетом реальных возможностей республиканского бюджета.

С 1 сентября 2017 года произошло повышение заработной платы работникам лабораторий Министерства сельского хозяйства, мелиорации и пищевой промышленности Кыргызской Республики и Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики, с одновременным введением специализации лаборантов и ветеринарных врачей.

В целях единого подхода к повышению заработной платы работников лабораторий, а также учитывая требования Евразийского экономического союза в области технического регулирования, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер к компетентности лабораторий, Министерством финансов Кыргызской Республики предложено установить единые оклады и единые условия оплаты труда для лабораторных работников Министерства сельского хозяйства, перерабатывающей промышленности и мелиорации Кыргызской Республики и Государственной инспекции по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики.

Согласно принятому нормативному правовому акту проработан вопрос о введении специализации должностей работников лабораторий: вместо существующих должностей - главного и ведущего специалистов включены должности энтомолога, агронома-биолога, токсиколога, ветеринарного врача, лаборанта, ветеринарного санитара и т.д.

Такой подход обусловлен тем, что в основном на указанные должности представлены специалисты, работающие в лабораторных условиях, которые осуществляют специальные анализы с применением химических реактивов и феромонов при проведении энтомологических, фитогельминтологических экспертиз, а также патологоанатомические, радиологические, биохимические, токсикологические, бактериологические, вирусологические, паразитологические, серологические и другие анализы.

В среднем повышение заработной платы работникам лабораторий произошло от 30 до 100 процентов.

Указанное решение направлено на повышение заработной платы работников лабораторий, разработку новых квалифицированных требований к должностям и исключение вышеуказанных работников из категории государственных служащих.

7.2. Среднесрочные задачи на 2019-2021 годы

Следует отметить, что в контексте последних мер по повышению размера заработной платы в государственном секторе за 2013-2017 годы управление расходами фонда оплаты труда в Кыргызской Республике продолжает оставаться крайне важным аспектом в части обеспечения общей устойчивости бюджетных расходов. В этой связи отмечаем основные задачи проведения анализа для поэтапного рассмотрения вопросов на 2019-2021 годы:

- повышение эффективности и контролируемости расходов на оплату труда;

- продолжение реформ по заработной плате государственных и муниципальных служащих;

- проведение инвентаризации нормативных правовых актов в сфере оплаты труда;

- автоматизация численности работников бюджетной сферы в разрезе функциональной и ведомственной классификации;

- согласованность мер политики в сфере оплаты труда с общими целевыми бюджетными показателями;

- предсказуемость динамики заработной платы в рамках устойчивости бюджетных расходов в государственном секторе.

Дополнительно будут рассмотрены вопросы, касающиеся:

- пересмотра размера минимальной заработной платы работников бюджетных учреждений;

- базовой части заработной платы младшего обслуживающего персонала, занятого обслуживанием государственных органов и органов местного самоуправления;

- стимулирующих выплат за счет оптимизации численности и структуры государственных органов;

- продолжения реформ системы образования, здравоохранения и культуры в части функциональной нагрузки и фонда оплаты труда.

Список принятых сокращений:

Таблица 1. Структура ресурсов сектора государственного управления

млн. сомов

Примечание:

(1) Включает внешние гранты на ГИ.

(2) По внутреннему и внешнему долгу.

(3) Включает внутреннее софинансирование ГИ и неклассифицированные внутренние инвестиции капитала.

(4) За исключением спецсредств.

Таблица 2. Ключевые макроэкономические показатели

Таблица 5. Ресурсы и расходы государственного бюджета

Таблица 6-7

См. графическую копию табл. 6-7.

Таблица 8. Ключевые макроэкономические показатели (сравнительная)

Таблица 9. Показатели внутренних доходов (сравнительная)

Таблица 10. Финансирование дефицита бюджета (сравнительная)

Таблица 11. Консолидированная структура расходов СПБ (сравнительная)

Таблица 12. Сравнительная таблица по контрольным цифрам утвержденного бюджета и факту за 2017 год