ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 5 июня 2015 года № 244-р

В целях создания эффективной системы управления государственной собственностью, в соответствии со статьями 10 и 17 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики»:

1. Одобрить Концепцию реформирования системы управления государственным имуществом в Кыргызской Республике (далее-Концепция) согласно приложению к настоящему распоряжению.

2. Министерству экономики Кыргызской Республики:

- образовать рабочую группу для разработки проектов решений Правительства Кыргызской Республики, направленных на реализацию Концепции;

- в срок до 25 июня 2015 года внести соответствующие проекты нормативных правовых актов в Аппарат Правительства Кыргызской Республики.

3. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на отдел экономики и инвестиций Аппарата Правительства Кыргызской Республики.

Приложение

Концепция реформирования системы управления государственным имуществом в Кыргызской Республике

Управление государственным имуществом, являясь одним из инструментов государственного регулирования экономики и реализации государством функций собственника, должно соответствовать следующей цели: «Обеспечение целостности, сохранности, надлежащего применения, развития и улучшения качественных параметров, эффективного функционирования и рационального использования всей совокупности объектов государственной собственности в общенациональных интересах государства, общества и парода страны».

Понятие государственного имущества, используемое в настоящей Концепции, не включает в себя недвижимое и движимое имущество, которое, находясь в собственности государства, имеет особую значимость и специальный статус, учитывается и управляется в соответствии со специальными законами Кыргызской Республики, а именно:

- средства государственного бюджета Кыргызской Республики;

- активы Национального банка Кыргызской Республики и активы, находящиеся под его управлением;

- культурные ценности;

- недра и обособленные водные объекты;

- леса и многолетние насаждения.

Отдельные единицы государственного имущества используются в целях:

- обеспечения обороны, безопасности и охраны правопорядка;

- выполнения государством своей социальной роли и жизненно важных функций.

Учет и управление таким имуществом осуществляется в порядке, исключающем их рассмотрение в рамках настоящей Концепции.

I. Ключевые недостатки управления государственным имуществом в Кыргызской Республике, предпосылки реформ и их цели

Опыт Кыргызской Республики в сфере управления государственным имуществом насчитывает более 20 лет, однако характеризовать эту сферу как эффективную и успешную, как показывает практика, сложно, поскольку ключевые вопросы эффективного управления в этой сфере остаются нерешенными:

- недостаточное финансирование уполномоченного государственного органа по управлению государственным имуществом отрицательно сказывается на его кадровом потенциале и порождает высокую коррупциогенности его деятельности;

- политизированность вопросов при принятии решений в сфере управления государственным имуществом приводит к превалировании: политической целесообразности над экономической эффективностью;

- несогласованность при проведении отраслевой политики между уполномоченным государственным органом по управлении государственным имуществом и отраслевыми министерствами, ведомствам! нарушает естественный характер корпоративных правоотношений компаниях с государственной долей участия и государственных) предприятиях, а также упрочивает размывание ответственности в вопроса) управления государственным имуществом.

Вышеуказанные проблемы в управлении государственным имущество!*, создают объективные предпосылки для проведения реформ в этой области Необходимые реформы в сфере управления государственным имуществом включают пять направлений, из которых направление по реформировании уполномоченного государственного органа по управлению государственным\ имуществом является основополагающим по отношению к остальным:

- реформа уполномоченного государственного органа по управлению государственным имуществом;

- стратегическое планирование и эффективное корпоративное управление;

- качественный менеджмент через эффективную мотивацию;

-    аудит и оценка эффективности управления государственным» имуществом;

- публичность процессов и результатов управления государственным имуществом.

Проведение реформ по вышеуказанным направлениям позволит  короткие сроки:

- создать в Кыргызской Республике новые компании с государственной долей участия, имеющие высокопрофессиональные кадры, применяющие современные методы и приемы управления государственным имуществом «прозрачные» для гражданского общества, которые будут эффективнее управлять государственными активами;

- выстроить и применить новые подходы, позволяющие  среднесрочной перспективе получить увеличение бюджетных поступление от управления государственным имуществом;

- актуализировать перечень государственных предприятий, провеет» анализ целесообразности их существования и на его основе принять меры по оптимизации их функционирования;

- нормализовать «кадровый вопрос» для акционерных обществ  государственной долей участия и установить четкие механизмы позволяющие отраслевым министерствам и ведомствам проводит необходимую отраслевую политику в таких компаниях;

- в соответствии с лучшей международной практикой создать прочную основу для развития в акционерных обществах с государственной доле» участия и государственных предприятиях системы внутреннего контроля;

- разработать и приступить к внедрению системы оценочных индикаторов, позволяющих рассчитывать эффективность управления государственным имуществом, а также системы раскрытия информации относительно управления государственным имуществом и его результатах.

II. Международный опыт управления государственным имуществом и подходы к выработке модели управления государственным имуществом для Кыргызской Республики

В мировой практике принято выделять следующие подходы и модели управления государственным имуществом:

1.  Управление государственным имуществом через государственный уполномоченный орган или органы. Данный подход можно разделить на нижеследующие модели:

- децентрализованная модель, при которой государственное имущество управляется курирующими отраслевыми министерствами и ведомствами (Федеративная Республика Германия и Чешская Республика);

- централизованная модель - предприятия курируются одним уполномоченным органом (Китайская Народная Республика, Королевство Швеция, Королевство Норвегия);

- дуальная модель - два государственных органа (отраслевой и централизованный), каждый из которых курируют отдельные предприятия (Республика Корея, Итальянская Республика, Новая Зеландия).

2.  Для управления государственным имуществом создаются, привлекаются холдинговые либо управляющие компании - организации, функционирующие на рыночной основе:

- модель, основанная на функционировании национальных холдинговых компаний (Республика Казахстан, Республика Сингапур), целью которых является управление активами, внесенными государством в капитал холдинга;

- модель, основанная на функционировании национальных либо иностранных управляющих компаний, в основу деятельности которых положен договор об управлении имуществом, либо исполнение обязанностей исполнительных органов компаний с государственной долей участия.

В Кыргызской Республике действует дуальная модель, при которой управлением государственным имуществом осуществляется уполномоченным государственным органам, а также отраслевыми министерствами и ведомствами. Такой подход, применяемый более 20 лет, малоэффективен, поскольку в этой сфере накопился ряд серьезных проблем. Для их решения необходимо рассмотреть возможность применения иных подходов, в том числе тех, которые основаны на моделях национальных холдингов и управляющих компаний.

Принципы и правила управления государственным имуществом в Кыргызской    Республике   должны   согласовываться   с   моделью его

государственного устройства, а также соответствовать цели настоящей Концепции.

Настоящей Концепцией определены следующие подходы к проектированию модели управления государственным имуществом в Кыргызской Республике:

1.  Управлять государственным имуществом должна структура или структуры, имеющие достаточный уровень финансирования, чтобы привлекать к процессу управления профессиональные кадры и снижать уровень коррупциогенности в данной сфере. Важным вопросом для успешного функционирования такой структуры является снижение политизированности вопросов управления государственным имуществом, экономическая эффективность должна превалировать над политической целесообразностью, за исключением ситуаций, когда требуется обеспечить безопасность и обороноспособность страны.

2. Разработка и закрепление на законодательном уровне правил участия отраслевых государственных органов в процессе управления государственным имуществом. Такие правила и соответствующие им механизмы должны, с одной стороны, предусматривать возможность участия отраслевых государственных органов в процессе стратегического планирования компаний с государственной долей участия и государственных предприятий, с другой стороны, не должны отторгать и дискредитировать принципы корпоративного управления, закрепленные законами Кыргызской Республики и их уставными документами.

3. Управление государственным имуществом должно основываться на стратегическом планировании и установления современных индикаторов, фактическое значение которых отражает уровень эффективности процесса управления. Данные индикаторы не должны быть ориентированы только на размер чистой балансовой прибыли или максимально возможный уровень дивидендов для государственного бюджета, но также учитывать долгосрочный подход к планированию деятельности государственных компаний и управлению государственным имуществом.

4. Обязательная подотчетность Правительству Кыргызской Республики и обществу по всем вопросам управления государственным имуществом. Правительство Кыргызской Республики обеспечивает эффективность управления государственным имуществом, при этом общество имеет широкий доступ к условиям управления государственным имуществом и его результатам.

Сопоставление вышеприведенных подходов и рассмотренных моделей управления государственным имуществом позволяют выделить три модели для внедрения их в Кыргызской Республике и применить их в следующем порядке.

На первом месте модель, основанная на функционировании национальных холдингов, действующих в рамках специального закона, который требуется разработать и принять. Например, Закон Кыргызской Республики «О национальных холдинговых компаниях». Именно такая модель позволит максимально эффективным образом решить все ключевые вопросы, накопившиеся в сфере управления государственным имуществом в Кыргызской Республике. При этом потребуется внесение поправок в Закон Кыргызской Республики «О приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике».

На втором месте модель, основанная на создании и/или привлечении к управлению государственным имуществом национальных и иностранных управляющих компаний. В основу такой модели заложено доверительное управление имуществом. Внедрение такой модели потребует проведения соответствующих законотворческих работ: разработка специального закона о национальных управляющих компаниях, внесение правок в законы Кыргызской Республики «О доверительном управлении государственным имуществом», «О приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике» и другие, а также работы по приведению в соответствие с указанными законами подзаконных нормативных актов. Устойчивость такой модели перед излишней политизированностью процессов управления государственным имуществом ниже, чем у первой модели, что снижает вероятность успешного разрешения накопленных проблем.

На третьем месте модель, основанная на функционировании единственного или нескольких уполномоченных государственных органов по управлению государственным имуществом. Данная модель имеет низкую вероятность успешного разрешения существующих вопросов в сфере управления государственным имуществом, в первую очередь - по достижению надлежащего уровня финансирования и обеспечения снижения политизированности и коррупциогенности в деятельности уполномоченного органа по управлению государственным имуществом. Кроме того, реализация данной модели требует пересмотра законодательной базы, включая внесение изменений в законы, указанные в предыдущих моделях. Более чем за 20-летний период уполномоченный орган по управлению государственным имуществом неоднократно проходил реорганизацию, однако это не привело к качественному повышению эффективности управления государственным имуществом.

Вторая и третья модели могут рассматриваться только в качестве резервных подходов к реформированию уполномоченного государственного органа по управлению государственным имуществом; ключевой моделью, в соответствии с которой должны быть проведены реформы, должна стать первая модель, с условным названием «Национальная холдинговая компания».

III. Ключевые аспекты реформ системы управления государственным имуществом в Кыргызской Республике

1. Принципы управления государственным имуществом

Основными принципами, на которых необходимо базировать управление государственным имуществом, являются следующие.

Принцип соответствия. Соответствие состава государственного имущества функциям государства, с последовательной приватизацией, реорганизацией или ликвидацией избыточного имущества.

Принцип планирования и контроля. Стратегическое планирование в сфере использования государственного имущества при системном контроле за эффективностью его использования и соблюдением преемственности.

Принцип лучшей мировой практики. Внедрение лучшей мировой практики в области корпоративного управления, менеджмента, внутреннего контроля и аудита в компаниях, подконтрольных государству.

Принцип транспарентности. Всестороннее информирование общественности о планах, методах, текущей ситуации и результатах управления государственным имуществом.

Принцип ответственности. Обеспечение профессионализма, должной мотивации и ответственности всех участников процесса управления государственным имуществом за результат и достижение установленных показателей деятельности.

Приведенные принципы органично сочетаются с подходами к проектированию практической модели управления государственным имуществом, приведенными в разделе II настоящей Концепции.

2. Реформа государственного органа по управлению государственным имуществом

При совместной работе Министерства экономики Кыргызской Республики и Фонда по управлению государственным имуществом при Правительстве Кыргызской Республики была отобрана модель реформирования государственного органа по управлению государственным имуществом - «Национальная холдинговая компания».

Другие две модели являются «резервными вариантами реформ» е случае возникновения условий непреодолимой силы, не позволяющих провести реформы в соответствии с основной моделью.

Ключевые условия модели «Национальная холдинговая компания»:

1. Создание Правительством Кыргызской Республики Национальной холдинговой компании (далее - НХК) либо нескольких (по отраслевому признаку) в организационно-правовой форме открытого или закрытого акционерного общества. Создание и функционирование такой компании или компаний должны регламентироваться специальным Законом Кыргызской Республики «О национальных холдинговых компаниях». Потребуется также внесение поправок в Закон Кыргызской Республики «О приватизации государственной собственности в Кыргызской Республике».

2. Правительство Кыргызской Республики формирует капитал НХК путем передачи холдингу государственных активов в соответствии с утвержденным планом. Правительство Кыргызской Республики становится

единственным акционером НХК. Реализация данной модели потребует проработки и утверждения перечня государственного имущества и порядка его поэтапной передачи в капитал НХК. При этом целесообразно рассмотреть варианты, при которых в качестве миноритарных акционеров НХК может выступать не только Правительство Кыргызской Республики, но и крупные инвестиционные структуры, что позволит создать дополнительную защиту активов НХК от судебных исков к акционеру НХК -Правительству Кыргызской Республики. Государственное имущество при передаче в НХК подлежит экспертной оценке стоимости.

3.  Уполномоченный государственный орган по управлению государственным имуществом будет поэтапно (в течение 2-3 лет) передавать возложенные на пего функции:

-    владения и управления государственным имуществом, включая арендные операции, и реализации приватизационных мероприятий холдинговой компании;

-    в части учета государственного имущества и проведения балансовых операций по нему - государственным органам уполномоченным проводить регистрацию прав собственности на отдельные виды имущества (земля и недвижимость, транспорт, доли в хозяйственных обществах). По окончании передачи всех функций уполномоченный государственный орган по управлению государственным имуществом будет ликвидирован.

4.  Перечень государственных предприятий Кыргызской Республики будет актуализирован. Деятельность государственных предприятий подлежит анализу в целях обоснования их существования и оценки эффективности их функционирования. По итогам инвентаризации и анализа государственные предприятия, целесообразность дальнейшего функционирования которых будут доказана и обоснована, продолжат свою деятельность в качестве ведомственных организаций соответствующих государственных органов, а остальные будут либо акционированы, либо реорганизованы, либо ликвидированы.

На практике проведение реформ в сфере управления государственным имуществом и реализация данной модели будет базироваться на подходах и принципах, изложенных в настоящей Концепции.

3. Стратегическое планирование и эффективное . корпоративное управление

Внедрение принципа «объясни или продай» как главенствующей идеи осуществления процесса приватизации государственного имущества в Кыргызской Республике. При таком подходе необходимо в отношении каждого объекта, находящегося в государственной собственности, включая переданные в капитал НХК, иметь четкое видение того, зачем или с какой целью государство, либо НХК владеет данным объектом. В случае, если нахождение имущества в собственности государства не будет обосновано, такое имущество должно быть включено в программу приватизации.

По каждому объекту государственного имущества, включая имущество, переданное в капитал НХК, должна быть разработана и принята стратегия его использования с горизонтом планирования не менее 5 лет, Каждое общество с государственной долей участия, включая компании, вошедшие в состав НХК, а также НХК, и каждое государственное предприятие должны иметь стратегии своего развития, включая финансовые модели своего развития с горизонтом планирования не менее 3 лет.

В целях повышения эффективности советов директоров акционерных обществ с государственной долей участия, включая общества, вошедшие е НХК, необходимо:

- упорядочить взаимоотношения с государственными представителями в них, а также регламентировать их права и обязанности;

- внедрить институт независимого члена совета директоров для компаний с государственной долей участия, включая акционерные общества, вошедшие в НХК;

- установить три обязательных комитета в советах директоров акционерных обществ с государственной долей участия, включая акционерные общества, вошедшие в состав НХК: по стратегическом) планированию, по кадрам и вознаграждениям, по бюджету и аудиту;

- внедрить правовые нормы, определяющие обязанности отраслевых государственных органов, курирующих деятельность компаний с государственной долей участия, включая компании, вошедшие в состав НХК.

Успешная реализация вышеуказанных направлений потребует повышения квалификации специалистов государственных органов, должностных лиц государственных компаний и предприятий в области стратегического и финансового менеджмента, а также в сферах корпоративного управления и управления рисками, для чего необходимо организация и проведение периодических обучающих тренингов пс указанным направлениям.

4. Качественный менеджмент через эффективную мотивацию

Установление стандартов в области мотивации должностных лип акционерных обществ с государственной долей участия, включая государственные предприятия и компании, вошедшие в НХК. Стандарты должны включать как многоступенчатую мотивационную шкалу (должностные оклады, дополнительная оплата, бонусы и т.п.), так и систему целевых показателей, достижение которых будет выступать индикатором успешности для должностных лиц. Принципы мотивации должностных лиц НХК должны исключать возможность получения ими вознаграждения в зависимости от результатов деятельности какой-либо конкретной компании, включенной в состав НХК, а должны учитывать совокупный результат деятельности НХК.

Внедрение прозрачной системы кадрового отбора претендентов на назначение,   либо   избрание   должностными   лицами государственных компаний, включая государственные предприятия и компании вошедшие в НХК. Такая система должна обеспечить отбор менеджеров по профессиональным критериям и личностным качествам с низкой степенью политизированности и коррупциогенности. Применяемые принципы и процедуры выдвижения и избрания должностных лиц должны соответствовать выбранной Кыргызской Республикой и признанной во всем мире модели корпоративного управления.

Введение правовых норм по ключевым условиям контрактов для должностных лиц государственных компаний, включая компании, вошедшие в НХК, а также требованиям к процедурам их заключения и расторжения. Такие требования должны включать нормы по защите интересов должностных лиц, а также понятные нормы и критерии, регламентирующие их обязанности и ответственность, включая уголовное преследование. Необходимо также создать правовые условия для привлечения к управлению государственным имуществом управляющих компаний, включая применение практики найма управляющей компании в качестве исполнительного органа государственных компаний.

Внедрение требований по обязательному повышению квалификации должностных лиц государственных компаний, включая компании, переданные в НХК, путем прохождения обучения программам по направлениям, указанным в настоящей Концепции.

5. Аудит и оценка эффективности управления государственным имуществом

Внедрение в государственных компаниях и в государственных предприятиях системы внутреннего контроля на основе признанных международных моделей, например такой, как «COSO-Enterprise Risk Management)).

Изменение подхода к формированию и функционированию ревизионных комиссий в акционерных обществах, который должен давать возможность компании выбрать модель контроля: либо ревизионная комиссия, либо совет директоров совместно со службой внутреннего аудита.

Расширение сфер обязательного внешнего независимого аудита для государственных компаний. Внешний аудит должен включать не только аудит финансовой отчетности, но и аудит системы внутреннего контроля, включая риск-менеджмент, а также аудит корпоративного управления компании. В качестве ориентира можно применить практику аудита коммерческих банков в Кыргызской Республике.

Необходимо пересмотреть полномочия Счетной палаты Кыргызской Республики по проверке компаний с государственной долей участия, а также ограничить распространение норм Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» на определенные компании с государственной

Введение ежегодной обязательной оценки эффективности деятельности органов управления и контроля в компаниях с государственной доле£ участия, включая компании в составе НХК, на основе единой методики утвержденной Правительством Кыргызской Республики, при этом данные такой оценки должны учитываться при переназначении должностных лиц выплате бонусов и совершенствовании системы управления.

Разработка и внедрение новых подходов оценки эффективное управления государственным имуществом должны основываться не только на выполнении прогнозного плана по поступлению доходов i государственный бюджет, но и обеспечивать комплексный подход ь управлению государственным имуществом, сочетающим краткосрочные \ долгосрочные интересы государства и самих государственных компаний.

6. Публичность процессов и результатов управления государственным имуществом

Необходимо обеспечить доступ любого лица к правилам, процедурам требованиям, а также к принятым решениям и достигнутым результатам сфере управления государственным имуществом через:

- создание системы раскрытия информации о составе государственной: имущества, совершенствование существующего подхода процесса раскрыта; информации публичными компаниями;

- развитие корпоративных интернет-сайтов государственные предприятий, компаний с государственной долей участия, включая компании, в составе НХК.

IV. Заключительные положения

Настоящая Концепция является документом, обобщающим видение \ стремления Правительства Кыргызской Республики в отношении владения использования и распоряжения отдельными видами государственного имущества (согласно ограничениям, указанным в преамбуле Концепции).