Концепция

развития медиации в Кыргызской Республике

Глава 1. Обзор текущей ситуации

В части 3 статьи 61 Конституции Кыргызской Республики закреплено, что государство обеспечивает развитие внесудебных и досудебных методов, форм и способов защиты прав и свобод человека и гражданина. Национальная стратегия развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики «О Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы» от 31 октября 2018 года № 221, определила, что государство будет обеспечивать развитие внесудебных и досудебных методов, форм и способов защиты прав и свобод человека и гражданина, при этом гарантируя право каждого на судебную защиту. В Государственной целевой программе «Развитие системы правосудия Кыргызской Республики на 2023–2026 годы», утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики «О Государственной целевой программе «Развитие системы правосудия Кыргызской  Республики  на  2023–2026 годы»  от  3  марта  2023 года № 47, (далее – ГЦП) поставлена задача о развитии досудебных и внесудебных (альтернативных) форм разрешения споров, которые будут способствовать снижению нагрузки на судебную систему.

Одной из форм досудебного и внесудебного урегулирования споров является институт медиации. Медиация – процедура урегулирования спора при содействии медиатора (медиаторов) путем согласования интересов спорящих сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого соглашения.

В Кыргызской Республике в 2017 году был принят Закон Кыргызской Республики «О медиации». До настоящего времени практическую деятельность в данной области ведут негосударственные организации. Вместе с этим для значимого воздействия института медиации на систему общественных отношений в Кыргызской Республике необходимо принятие комплексных мер государственной поддержки и формирование государственной политики.

Нормы, регулирующие применение медиации, содержатся в Гражданском кодексе Кыргызской Республики, Гражданском процессуальном кодексе Кыргызской Республики, Уголовном кодексе Кыргызской Республики, Уголовно-процессуальном кодексе Кыргызской Республики, Уголовно-исполнительном кодексе Кыргызской Республики,  Семейном кодексе Кыргызской Республики, Трудовом кодексе Кыргызской Республики, законах Кыргызской Республики «О медиации», «О пробации», «О нотариате» и других. Однако до настоящего времени ни один государственный орган не занимается его развитием, отсутствует единообразная государственная политика в данной сфере. Институт медиации нуждается в государственном регулировании на системной основе, в связи с чем необходимо определить уполномоченный государственный орган в сфере медиации, который будет осуществлять реализацию государственной политики и государственное регулирование деятельности в сфере медиации.

Закон Кыргызской Республики «О медиации» регулирует применение медиации в спорах, связанных с гражданскими, семейными и трудовыми правоотношениями. Медиация также применяется к спорам, возникающим из уголовно-правовых отношений, в случаях, прямо предусмотренных законом. Сторонами медиации в сфере уголовно-правовых отношений являются потерпевший и лицо, подозреваемое в совершении преступления.

Согласно статистическим данным  Верховного  суда Кыргызской Республики за 2023 год в суды первой инстанции поступило 132 523 дела (в 2022 году – 121 754 дела) из них 91 986 составляют гражданские дела (в 2022 году – 79 757 гражданских дел) и 10 135 – уголовные дела (в 2022 году – 11 146 уголовных дел).

Как видно, большая часть дел рассматриваются судами и нагрузку составляют в основном гражданские дела, такие  как споры по наследству, дела о взыскании алиментов, взыскании долга, восстановлении на работу, расторжении брака и другие. Для снижения нагрузки на суды требуется дальнейшее совершенствование судебной системы в части процессуального законодательства, а именно: расширение применения досудебного и внесудебного порядка разрешения споров, развитие примирительных процедур, оптимизация некоторых процессуальных действий (к примеру, включение нормы в Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики об обязательной досудебной информационно-оценочной встрече с медиатором).

В отличие от Гражданского процессуального кодекса Кыргызской Республики в уголовном процессуальном законе отсутствует норма о возможности суда, следователя приостановить производство по делу в случае заключения сторонами договора о применении медиации, что значительно снижает возможности применения медиации в уголовном процессе.

Медиация в отличие от судебного разбирательства менее формализована. Данная особенность медиации предопределена ее переговорной природой. Отношения сторон в рамках процедуры медиации строятся на основе сотрудничества, а не на основе состязательности, характерной для судебного разбирательства. В медиации стороны не противопоставлены друг другу, их задача в данной процедуре не побороть друг друга, а найти решение спорной ситуации. Зачастую можно даже услышать фразу: «Не друг против друга, а вместе против проблемы», которая довольно точно описывает суть взаимоотношений сторон в медиации.

Немаловажное значение для развития института медиации имеет вопрос совершенствования механизма уплаты государственной пошлины. Так, по действующему законодательству в случае прекращения производства по делу в связи с утверждением судом мирового соглашения на основании медиативного соглашения возвращается половина суммы государственной пошлины, оплаченной в соответствующей судебной инстанции. Между тем возврат государственной пошлины связан с большими временными затратами.

В этой связи целесообразно рассмотреть возможность поэтапной уплаты государственной пошлины. Поэтапная оплата государственной пошлины делает процедуру медиации более доступной для граждан и организаций, так как позволяет сумму пошлины разделить на несколько частей. Это снижает финансовую нагрузку на участников спора и повышает их готовность обратиться к процедуре медиации, а также побуждает стороны искать компромиссное решение, так как они понимают, что это поможет снизить общую сумму пошлины.

Среди причин редкого применения процедур внесудебного урегулирования споров можно выделить: низкий уровень информированности населения об институте медиации, в том числе непонимание термина «медиатор», так как традиционно применялись понятия «данакер» или «ортомчу».

Также необходимо отметить, что партнеры медиаторов в лице судов, органов прокуратуры, правоохранительных органов и других государственных органов на практике редко применяют медиацию как эффективный институт разрешения споров и конфликтов. Это же можно сказать и о других партнерах, таких как адвокаты, нотариусы, корпоративные юристы. Такое отношение партнеров объяснимо тем, что не все они имеют достаточного понимания института медиации, не проинформированы о механизмах гарантирования качества медиативной помощи, например о Комитете по этике Республиканского сообщества медиаторов Кыргызской Республики.

Кроме того, субъекты системы правосудия могут рассматривать медиаторов как независимое и неформализованное сообщество, что потенциально создает дополнительные сложности во взаимодействии.

Однако специалист с подтвержденной квалификацией от авторитетной профессиональной организации и сотрудничающего с ней государственного органа, скорее всего, вызовет больше доверия у других представителей государственных органов, населения и организаций.

Другим значительным фактором, сдерживающим развитие медиации, является недостаточное количество медиаторов (прежде всего, в регионах), для чего необходимо создать соответствующую инфраструктуру и наладить системную работу по повышению квалификации медиаторов. Согласно общереспубликанскому реестру медиаторов по состоянию на июнь 2024 года в Кыргызской Республике зарегистрированы 328 сертифицированных действующих медиаторов, что является недостаточным для республики с населением более 7 миллионов человек. При этом нужно отметить, что большинство медиаторов находятся в городе Бишкек. Таким образом, увеличение числа медиаторов во всех регионах республики является одной из базовых задач на пути популяризации медиации как механизма разрешения споров и конфликтов, чему будет способствовать внедрение досудебной обязательной информационно-оценочной встречи с медиатором.

Настороженное отношение граждан к медиации связано также с необходимостью оплаты услуг медиаторов. Как указано в ГЦП, неготовность граждан оплачивать помощь медиатора носит психологический характер и подлежит преодолению через масштабную информационную кампанию и годы успешной практики разрешения конфликтов медиаторами. При этом, имея вектор государственного развития в направлении снижения уровня конфликтности в обществе и повышения уровня правосознания граждан, необходимо обеспечить государственные гарантии доступа к помощи медиатора для всех граждан, для всех их социальных групп. Таким образом, если для основной части населения речь должна идти об информировании, то для социально уязвимых групп населения необходима государственная поддержка доступа к медиативной помощи. Механизмом подобного гарантирования может стать система гарантированной государством юридической помощи, реализуемая Службой юридической помощи при Министерстве юстиции Кыргызской Республики (далее – СЮП), которая в настоящее время успешно развивается и обеспечивает граждан из целевых социальных групп помощью адвокатов и консультационной помощью по правовым вопросам. Включение медиаторов в систему гарантированной государством юридической помощи, с одной стороны, обеспечит доступ граждан к помощи медиатора, с другой – сохранит независимость медиаторов.

Вопросам развития согласительных (примирительных) процедур уделяется большое внимание на уровне Организации Объединенных Наций (далее – ООН), в частности Комиссия ООН по праву международной торговли разработала несколько актов, касающихся мирного урегулирования международных споров в сфере торговли и иных отношений.

Еще одним важным международным документом, регулирующим вопросы медиации, стала Конвенция ООН о международных мировых соглашениях, достигнутых в рамках медиации, принятая в декабре 2018 года, известная также как Сингапурская конвенция о медиации (далее – Конвенция), которая применяется к международным мировым соглашениям, достигнутым в результате медиации. Конвенция создает согласованные правовые рамки для обеспечения права ссылаться на мировые соглашения, а также для их приведения в исполнение.

Основной целью Конвенции является содействие международной торговле и поощрение медиации в качестве альтернативного и эффективного метода урегулирования торговых споров. Согласительные (примирительные) процедуры активно применяются в международных отношениях и являются ориентиром для формирования национального законодательства. Кыргызстан намерен присоединиться к Сингапурской конвенции о медиации для решения коммерческих споров и конфликтов.

Главной целью настоящей Концепции является расширение возможностей физических и юридических лиц для внесудебного разрешения споров путем переговоров, что приведет к общему снижению конфликтности в обществе и росту уровня правосознания граждан.

Задачами настоящей Концепции являются:

– обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

– удовлетворение   потребностей   и   интересов  гражданина, общества и государства;

– создание условий для устойчивого развития государства;

– повышение доверия граждан к системе государственного управления;

– улучшение позиций в мировых рейтингах.

Приоритетами настоящей Концепции являются:

  – совершенствование законодательства в сфере медиации;

     – присоединение к Сингапурской конвенции о медиации для решения коммерческих споров;

– создание Палаты медиаторов, повышение квалификации и обучения медиаторов;

     – цифровизация медиации, развитие медиации в регионах и информирование населения о медиации;

–  внедрение механизма контроля качества медиативной помощи;

     – внедрение обязательной информационно-оценочной встречи при досудебной медиации;

     – создание механизма обеспечения доступа всех категорий граждан к медиативной помощи.

Глава 2. Совершенствование законодательства в сфере медиации

Совершенствование законодательства в части внедрения обязательной информационно-оценочной встречи с медиатором как досудебного механизма разрешения споров по отдельным категориям дел.

Медиация в сфере гражданско-правовых отношений

Основной идеей развития медиации являются интересы участников споров и конфликтов и возможность выбора ими наиболее эффективного способа их урегулирования, что в итоге приведет к снижению уровня конфликтности в обществе, росту уровня правосознания граждан, а также повысит качество отправления правосудия путем снижения нагрузки на суды.

Меры в рамках направления:

– ввести обязательную досудебную информационно оценочную встречу с медиатором по гражданским, семейным, трудовым, коммерческим делам, то есть прежде чем гражданам подать исковое заявление в суд, им необходимо будет обратиться к медиатору;

– включить в Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики обязанности участия сторон в информационной встрече с медиатором при направлении судом;

          – в целях содействия активному применению медиации пересмотреть в законодательстве Кыргызской Республики порядок уплаты государственной пошлины, подлежащей уплате при обращении в суд;

– внедрить механизм гарантированного государством доступа к медиативной помощи по гражданским делам для граждан, чей годовой доход не превышает устанавливаемого законодательством 60-кратного размера минимальной заработной платы;

– ввести упрощенный порядок рассмотрения дел о неисполнении медиативного соглашения с вынесением судебного (нотариального) приказа.

Медиация в сфере уголовных и уголовно-исполнительных правоотношений

Меры в рамках направления:

          – рассмотреть возможность внедрения обязательной информационно-оценочной встречи с медиатором в рамках определенных категорий уголовных дел;

         – внедрить механизм гарантированного государством доступа к медиативной помощи по уголовным делам для граждан, чей годовой доход не превышает устанавливаемого законодательством 60-кратного размера минимальной заработной платы;

         – расширить в Уголовно-исполнительном кодексе Кыргызской Республики перечень положительных последствий для осужденных лиц, наступающих в результате подписания медиативного соглашения с потерпевшим;

           – развивать организационно-технические основы медиации на стадии исполнения наказания;

           – внедрить восстановительную медиацию в рамках ресоциализации лиц, отбывших наказание, связанное с лишением свободы, где сторонами являются лицо, отбывшее наказание, и его семья, местное сообщество.

Глава 3. Создание Палаты медиаторов, повышение квалификации и обучение медиаторов

3 мая 2018 года согласно статьям 14 и 15 Закона Кыргызской Республики «О медиации» на учредительном собрании медиаторов Кыргызской Республики приняли решение о создании общественного объединения «Республиканское сообщество медиаторов Кыргызской Республики» (далее – РСМ). Данная организация вносит значительный вклад в развитие медиации в Кыргызской Республике.

Однако его деятельность также имеет ряд ограничений. Например, оно имеет организационно-правовую форму общественного объединения, что не позволяет ввести обязательное членство, что в свою очередь влечет иные сложности при добровольном членстве в РСМ (328 получили свидетельство, из них 102 состоят в членстве РСМ).

Остается неразрешенным вопрос полномочий Комитета по этике РСМ в отношении медиаторов, не являющихся членами РСМ. Представляется оправданным создание профессиональной организации медиаторов с особым организационно-правовым статусом – Палаты медиаторов по аналогии с Адвокатурой Кыргызской Республики либо Палатой нотариусов.

За Палатой медиаторов возможно сохранение ряда полномочий РСМ: участие в совершенствовании нормативной правовой базы в области медиации, принятие и утверждение стандартов оказания медиативных услуг и типовых программ обучения медиаторов, принятие Кодекса профессиональной этики медиатора, представительство интересов медиаторов во взаимодействии с государственными органами и органами местного самоуправления. Общереспубликанская организация медиаторов с обязательным членством также сможет эффективно вести учет статистики по практике медиации, выдавать свидетельства медиатора лицам, соответствующим требованиям Закона Кыргызской Республики «О медиации» и прекращать статус медиатора. При этом ведение общереспубликанского реестра медиаторов целесообразно передать уполномоченному государственному органу, осуществляющему единую государственную политику в сфере медиации.

Являясь новым социальным институтом, медиация требует формирования профессионального кадрового потенциала, достаточного для обеспечения доступа граждан к медиативной помощи во всех регионах республики.

Меры в рамках направления:

– введение в программу вузов дисциплины «Медиация»;

          – включение профессии «Медиатор» в реестр профессий;

          – законодательное закрепление объема часов, обязательного для повышения квалификации медиаторов;

          – создание механизма гарантирования качества подготовки и повышения квалификации медиаторов через внедрение механизма аккредитации Палатой медиаторов субъектов, предоставляющих образовательные услуги в данной сфере;

– развитие специализации медиаторов. На данном этапе развития медиации в Кыргызской Республике являются актуальными специализации в области гражданской, трудовой, семейной, коммерческой и восстановительной (медиация в уголовном судопроизводстве) медиации;

– введение на законодательном уровне обязательных требований к специализации медиаторов;

– разработка и внедрение стандартов оказания медиативных услуг.

Глава 4. Цифровизация медиации, развитие медиации в регионах и информирование населения о медиации

Цифровизация в настоящее является одним из важных направлений государственного развития. В Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы были обозначены контуры цифровой трансформации Кыргызской Республики. В Концепции цифровой трансформации Кыргызской Республики на 2024–2028 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики «Об утверждении Концепции цифровой трансформации Кыргызской Республики на 2024–2028 годы» от 5 апреля 2024 года № 90, определены такие направления, как цифровизация государственных и муниципальных услуг для граждан и бизнеса, цифровое правосудие и правопорядок. Развитие медиации в данном контексте также должно строиться через призму цифровизации.

Меры в рамках данного направления:

          – широкое применение цифровых технологий для обеспечения доступа граждан к медиативной помощи, в том числе в формате онлайн (в частности, внедрение электронной цифровой подписи на договоре о применении медиации и медиативном соглашении);

 – цифровизация процесса взаимодействия медиаторов с судами и следователями по делам, направленным на медиацию судами и следователями (в частности создание платформы АИС «Медиатор»);

– создание и развитие служб медиации на уровне айыльных аймаков.

В ГЦП говорится о том, что в обществе в настоящее время недостаточно объективной информации и понимания важности и эффективности медиации, а внедрение законодательных норм и положений по вопросам медиации не сопровождалось достаточной информационной кампанией о преимуществах разрешения споров и конфликтов с применением медиации. Для проведения системной эффективной кампании по информированию населения о медиации необходимо возложить ее реализацию на субъект, обладающий достаточным организационным, кадровым и инструментальным потенциалом. 

Глава 5. Реализационные риски

Выполнение настоящей Концепции сопряжено со следующими реализационными рисками:

– политико-правовые риски, связанные с нежеланием сообщества медиаторов сотрудничать с уполномоченными государственными органами по определению политики;

– финансовые риски,  обусловленные  предложенными  для реализации мерами и проектами при ограниченных бюджетных ресурсах. Ограниченный бюджет финансирования в рамках государственной гарантированной юридической помощи обусловливает высокую зависимость реализации настоящей Концепции от участия в финансировании ее реализации органов местного самоуправления и доноров. Для смягчения данного риска будут реализованы меры по укреплению и углублению взаимодействия с органами местного самоуправления и донорскими организациями;

– риском также является ограниченный потенциал сотрудников государственных органов, вовлеченных в его реализацию. Для смягчения данного риска необходимо проведение обучающих мероприятий, направленных на разъяснение роли и значения медиации в деятельности государственных органов.

Глава 6. Мониторинг и оценка реализации

Мониторинг Плана реализации настоящей Концепции (далее – План) осуществляется путем представления систематических анализов и оценки реализации соответствующих мероприятий. На основании полученных данных мониторинга будет оценена эффективность Плана, будут детально анализироваться достигнутый прогресс и недостатки в его выполнении. На основании полученных результатов будут приниматься решения для выработки мер по реализации, перераспределению ресурсов и их оптимальному использованию.

Мониторинг и оценка реализации мероприятий Плана будут производиться уполномоченным государственным органом в сфере медиации совместно с профессиональным сообществом медиаторов.

Глава 7. Объемы и источники финансирования

Для реализации Плана будут вовлечены источники финансирования, не запрещенные законодательством Кыргызской Республики.

Финансирование мероприятий, заложенных в Плане, будет осуществляться в пределах средств, выделяемых государственным органам Кыргызской Республики из республиканского бюджета и органам местного самоуправления из местного бюджета на соответствующий год, а также грантовых средств международных донорских организаций.

Глава 8. Ожидаемые результаты

Реализация настоящей Концепции будет способствовать устойчивому экономическому и социальному развитию общества, расширению возможностей как физических, так и юридических лиц для внесудебного разрешения споров путем переговоров, к общему снижению нагрузки на судебную систему.