Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов

Кыргызской Республики на 2025–2030 годы

Введение

Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов на 2025–2030 годы (далее – Государственная программа) разработана в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 и Указа Президента Кыргызской Республики «О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года» от 12 октября 2021 года № 435.

Указ Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 предусматривает разработку государственной программы комплексного социально-экономического развития регионов, основанной на специализации районов и формировании крупных опорных центров развития (территории опережающего развития) с применением современных методов территориально-пространственного планирования и новых механизмов стимулирования инвестиционной активности, с учетом социально-экологических факторов, включая климатические риски.

Комплексное социально-экономическое развитие регионов подразумевает взаимосвязь отраслевого планирования, программ социально-экономического развития областей, районов, айылных аймаков и территориально-пространственного планирования с учетом миграционной ситуации на местах.

На фоне имеющихся многолетних проблем в развитии регионов и неэффективности отраслевого подхода к управлениютерриториями назрела необходимость принятия Государственной программы. Принимая во внимание комплексный характер, цели программы, многосторонние усилия и затраты времени и средств, программа разработана на 2025–2030 годы и предусматривает пересмотр приоритетов и разработку планов мероприятий каждые пять лет.

Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов описывает механизм реализации основных стратегических направлений развития регионов – комплексную систему планирования и управления развитием регионов, соответствующую следующим основным параметрам:

- комплексный характер системы планирования, сочетающей в себе планирование социально-экономического развития и пространственное планирование с учетом влияния экологических рисков;

- целостность планирования – объединение уровней планирования в единую систему, основанную на единых целевых показателях страны;

- возможности для укрупнения регионов планирования в соответствии с существующими экономическими связями, принятыми подходами «урбанизированные территории – драйверы роста», «территории особого внимания»;

- цифровой характер системы, опирающейся на единую национальную базу данных и автоматизированную информационную систему «Санарип аймак» (далее – АИС «Санарип аймак»);

- участие и контроль государства в процессе планирования для обеспечения баланса в управлении земельными и иными природными ресурсами, защиты интересов всех групп населения;

- баланс между общенациональными интересами, интересами отдельных территорий и проживающего на них населения;

- прозрачность и инклюзивность системы и процесса планирования на местном и региональном уровнях.

Основные задачи комплексного развития регионов:

- в социальной сфере – качество жизни человека;

- в экономической сфере – оптимальное использование ограниченных общественных и природных ресурсов;

- в экологической сфере – сохранение окружающей среды в процессе социально-экономического развития общества, предупреждения стихийных бедствий природного и антропогенного характера, а также минимизации воздействия климатических изменений на реализацию планов секторального и территориального развития.

Учитывая отсутствие в нормативной правовой базе и стратегических государственных документах ключевых понятий, связанных с развитием регионов, программа включает определения основных понятий.

Пространственное планирование – набор методов государственного управления, применяемых для оказания влияния на будущее распределение деятельности в пространстве. Пространственное планирование осуществляется в целях создания более рациональной территориальной организации землепользования и обеспечения взаимосвязи между различными его формами, сбалансированности потребностей развития с необходимостью охраны окружающей среды и достижения целей социального и экономического развития. Оно включает в себя меры по координации последствий политики в области пространственного развития, проводимой в других секторах, для достижения более равномерного распределения экономического развития между регионами, которое в противном случае подвержено диспропорциям и регулированию изменений различных видов использования земли и собственности.

Регион – это совокупность территорий (областей, районов или органов местного самоуправления (далее – органы МСУ), обладающих сходным и дополняющим друг друга потенциалом развития, общими внутренними и внешними связями. Регион является объектом планирования, воздействия в конкретной сфере или в совокупности нескольких сфер (тем).

Транспортная связанность – характеристика пространственного и социально-экономического развития страны и региона, измеряемая по многим параметрам, среди которых ключевыми являются транспортная доступность регионов и населенных пунктов, маршрутная скорость передвижения, а также стоимость и удобство перевозок.

Инклюзивное планирование – набор методов государственного управления, применяемых для оказания влияния на будущее положение уязвимых групп вне зависимости от вида их уязвимости.

Глава 1. Общий анализ ситуации

§ 1. Краткий обзор развития регионов

Стратегическая цель государства заключается в укреплении связанности территории страны, стимулировании развития отстающих территорий и выравнивании уровней развития.

За период реализации Концепции региональной политики Кыргызской Республики на период 2018–2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 марта 2017 года № 194  проведена значительная работа по строительству и реконструкции автомобильных дорог, электрических сетей, созданию организаций и учреждений образования и здравоохранения. При поддержке донорских организаций была начата работа по обеспечению населения чистой питьевой водой и развитию ирригационной инфраструктуры. Были приняты программы по разработке генеральных планов населенных пунктов, развития приграничных территорий.

Также улучшился доступ населения к Интернету, сделаны первые шаги по предоставлению государственных и муниципальных услуг на местах с помощью цифровых технологий, без обязательного посещения гражданами государственных органов.

Оказана методическая и консультационная поддержка регионам по вопросам планирования, были приняты программы социально-экономического развития 20 пилотных городов – точек роста.

Сформирована финансово-экономическая основа развития органов местного самоуправления. Во всех областях и районах Кыргызской Республики действуют региональные фонды развития.

Предприняты усилия по созданию условий для развития бизнеса в регионах, включая изменения в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, касающиеся предоставления налоговых преференций для промышленных и инновационных предприятий, открывающихся в дотационных населенных пунктах.

Для стимулирования приоритетных секторов экономики также внесены изменения в законодательство в части предоставления преференциального режима налогообложения машинно-тракторным станциям, торгово-логистическим центрам и сельскохозяйственным кооперативам. Предоставлены преференции по уплате налога на добавленную стоимость с уменьшением на 80 процентов по видам деятельности предприятиям, перерабатывающим сельскохозяйственную продукцию отечественного производства.

В результате были реализованы инвестиционные проекты, направленные, в первую очередь, на создание новых рабочих мест на местах и размещение производств с учетом имеющейся сырьевой базы. Запущен ряд промышленных предприятий по хранению, сортировке, упаковке и переработке сельскохозяйственной продукции, предприятий текстильной и швейной отраслей и по выпуску строительных материалов, ведется работа по увеличению доли выработки альтернативных источников энергии. В целом по регионам страны создано более 300 новых предприятий.

В 2021 году принята  Концепция миграционной политики Кыргызской Республики до 2030 года, направленная на стабилизацию миграционных процессов, смягчение и минимизацию неблагоприятных факторов, вызывающих и сопровождающих миграцию, и на внедрение механизмов по привлечению инвестиций мигрантов, диаспор и соотечественников в развитие Кыргызской Республики и регионов страны через реализацию социальных, экономических, образовательных, культурных и других проектов.

Несмотря на проведенную работу, сохраняются ключевые проблемы, требующие системных изменений и ресурсной поддержки из республиканского бюджета.

§ 2. Диспропорции в развитии регионов

Население и рынок труда.Территория Кыргызской Республики заселена неравномерно из-за горного рельефа территории. Средняя плотность постоянного населения составляет 35 человек на 1 кв. км. Наиболее густо заселена Чуйская долина, занимающая по площади 10,2 процента территории страны, плотность населения при этом составляет 107 человек на 1 кв. км. К сравнительно густонаселенным территориям Кыргызстана относятся Ошская область и город Ош (61 человек на 1 кв. км), где проживает 25,8 процента населения. Плотность населения других областей составляет: Баткенской и Джалал-Абадской – 33 и 38 человек на1 кв. км соответственно, в Таласской области – 24 человека. Малонаселенными с низкой плотностью населения являются Нарынская – 7 человек на 1 кв. км и Иссык-Кульская (12 человек на 1 кв. км) области.

Численность постоянного населения Кыргызской Республики на 1 января 2024 года составила 7161,9 тысяч человек, в том числе 2496,9 тысяч человек городского и 4665,0 тысяч человек сельского населения. За последние 5 лет численность населения республики возросла на 638,4 тысяч человек.

За последние 5 лет (с 2018 по 2022 год) численность экономически активного населения возросла на 6,9 процента и составила 2712,7 тысяч человек. Основная доля численности экономически активного населения приходится на Ошскую область (23,6 процента), город Бишкек (18,9 процента) и Джалал-Абадскую область (13,6 процента). С 2018 года во всех регионах наблюдается рост численности экономически активного населения, кроме Баткенской области, где численность экономически активного населения снизились на 3,8 процента или 7,5 тысяч человек, и Чуйской области – на 1,9 процента или 7,1 тысяч человек.

Диспропорции в уровне занятости превышают 20 процентов. Так, самый низкий уровень занятости в Иссык-Кульской области (48,9 процента), самый высокий – в Ошской области (68,7 процента).

По итогам Национальной переписи населения, проведенной в 2022 году, установлено, что из общей численности населения, 1 094,5 тысяч человек временно отсутствовали в месте своего постоянного жительства, при этом 857,6 тысяч человек (50 процентов мужчины и 50 процентов женщины) находились за пределами страны в трудовой миграции, это около 32 процентов от численности экономически активного населения.

Также по данным переписи населения в 2022 году насчитывалось около 113,0 тысяч вернувшихся мигрантов (66 процентов – мужчины и 34 процента – женщины) в трудоспособном возрасте. Согласно данным Матрицы отслеживания мобильности (МТМ) по количеству возвращений трудовых мигрантов лидируют Ошская, Джалал-Абадская и Чуйская области, при этом согласно МТМ, только 31 процент вернувшихся мигрантов трудоустраиваются на местном рынке труда.

Макроэкономика. С 2019 по 2024 год в Кыргызской Республике наблюдался стабильный прирост экономики: за период с 2019 по 2023 год среднегодовой прирост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) составил 4,2 процента. Пандемия COVID-19 оказала негативное влияние на экономический рост, но последующие три года (2021–2023 годы), экономика продемонстрировала высокий среднегодовой прирост на уровне на 7,8 процента, что стало возможным во многом благодаря нынешней сложившейся геополитической ситуации (реэкспорт).

Но прирост экономики неравномерен в разрезе регионов, что заметно в разрезе областей. Так, основная доля производства ВВП (78,0 процентов) приходится на Чуйскую, Иссык-Кульскую, Джалал-Абадскую области и город Бишкек. Совокупная доля Ошской, Баткенской, Нарынской, Таласской областей и города Ош составляет 22,0 процентов. Значительные доли в общем объеме производства ВВП указанных областей связаны с тем, что на территории Джалал-Абадской области производится около 90,0 процентов вырабатываемой в республике электроэнергии, в Иссык-Кульской области расположены предприятия по разработке золоторудного месторождения Кумтор, в Чуйской области расположены крупные промышленные предприятия. В городе Бишкек расположены крупные предприятия, сосредоточен малый и средний бизнес, а также большинство крупных рынков. ВВП на душу населения в Бишкеке в семь раз больше, чем в Ошской области и в четыре раза больше, чем в Джалал-Абадской и Нарынской областях.

Промышленность. Диспропорции заметны в промышленности, которая является одной из важнейших отраслей экономики республики, ее суммарный вклад в ВВП составляет 16,0 процентов и демонстрирует среднегодовой прирост в размере 4,8 процента. Почти четверть всех действующих промышленных предприятий (1096) работает в городе Бишкек (39,5 процента) и Чуйской области (624 или 22,5 процента всех предприятий республики). В общем объеме промышленной продукции республики наибольший удельный вес занимают Чуйская область – 45,1 процента, Джалал-Абадская область – 10,9 процента, Иссык- Кульская область – 17,0 процентов и город Бишкек – 14,1 процента.

Территориальные диспропорции в объеме производства промышленной продукции огромны. Так, Чуйская область в 21 раз по объему продукции на душу населения превосходит Баткенскую и Ошскую области, в 10 раз – Нарынскую область и город Ош.

Основными проблемами в сфере промышленности в разрезе развития регионов являются: неравномерное распределение производств, квалифицированных специалистов и рабочей силы, необходимой для внедрения институциональных и инновационных разработок для современного производства на всех территориях; низкий уровень транспортной связанности и нарушение логистики; проблемы интеграции с внешними рынками, включая торговые барьеры; недостаточность энергоресурсов для развития промышленности на отдельных территориях.

Отсутствуют адресованные конкретным регионам с учетом их специализации системные меры развития соответствующей инфраструктуры и необходимых условий для создания и возобновления работы промышленных предприятий.

Отраслевые приоритеты государственной поддержки ориентированы на развитие традиционных отраслей промышленности с низкой добавленной стоимостью (швейная промышленность, пищевая промышленность и др.) в регионах с преобладанием сельского населения для создания рабочих мест и роста уровня урбанизации. Отсутствует государственная поддержка в направлении региональной специализации в сфере экономики с большей добавленной стоимостью прежде всего инновационной и креативной экономики, а также высоких технологий.

Сельское хозяйство. В сельской местности проживает 65 процентов всего населения страны, а доля занятых в сельском хозяйстве составляет около 20 процентов экономически активного населения. Доля сельского хозяйства в ВВП Кыргызской Республики (10,9 процента) вдвое выше, чем аналогичный показатель в Российской Федерации (4,5 процента) и Казахстане (5,3 процента), но вдвое ниже, чем в Узбекистане (20,1 процента) и продолжает снижаться, начиная с 2019 года.

В разрезе регионального развития проблемы сельского хозяйства имеют наибольшее значение для поддержки и выравнивания уровня жизни на территориях, требующих особого внимания, где сельское хозяйство остается низкопродуктивным и недостаточно конкурентным. Проблема конкурентоспособности на основных экспортных и собственных рынках может усугубиться, особенно с учетом несравнимо больших инвестиций, которые страны-соседи направляют для поддержки своих сельскохозяйственных товаропроизводителей. В горных регионах, в зонах рискового земледелия наблюдается высокий уровень финансовой неустойчивости и низкой доходности небольших крестьянских (фермерских) хозяйств, недостаточный уровень знаний, отсутствие возможности для приобретения и обновления сельскохозяйственной техники, высокоурожайных семян, органических и минеральных удобрений, других специализированных товаров и услуг.

Услуги и инфраструктура. Неравномерность развития регионов обусловлена как географическим расположением, так и различием в размещении инфраструктуры, ограничением доступа к имеющимся ресурсам (в том числе финансовым) и всем видам услуг.

Действующая Национальная программа по охране здоровья населения и развитию системы здравоохранения на 2019–2030 годы «Здоровый человек – процветающая страна» основана на программно-целевом подходе для инвестирования в здоровье населения и модернизации системы предоставления услуг, включает необходимый набор задач и мер, но не имеет региональной детализации и не содержит целевых показателей здоровья и доступности услуг здравоохранения для различных территорий.

Политика в сфере здравоохранения содержит отдельные элементы в разрезе развития регионов, направляя усилия государства на решение отдельных проблем отдельных территорий. Однако несистемным остается выбор приоритетных проблем территорий для решения. В регионах имеется проблема доступа к услугам узких специалистов, оснащенным современным оборудованием стационарам для многих территорий. Сохраняется значительный территориальный дисбаланс в обеспеченности врачебными кадрами: самый высокий показатель обеспеченности врачами на 10 тысяч населения отмечается в городах Бишкек и Ош (22,8 и  24,1 соответственно). В отдельных сельских и труднодоступных районах этот показатель составляет менее 7 на 10 тысяч населения (Нарынский, Джеты-Огузский, Манасский районы). Отсутствует комплексный подход к организации услуг, так как встречаются территориальные учреждения здравоохранения, где есть современное оборудование, но нет специалистов для работы на нем и наоборот.

В сфере профессионального образования имеют место пробелы в подготовке специалистов среднего звена в приоритетных сферах экономики (энергетика, сельского хозяйство, туризм и др.). В школах недостаточно развита профессиональная ориентация молодежи, направленная на подготовку востребованным рабочим профессиям. Наблюдается значительная разбалансированность системы профессионального образования, в том числе территориальная: большая часть профессиональных лицеев расположена в сельской местности (56 процентов); большая часть колледжей – в городах (96 процентов), в связи с этим в ряде областей Кыргызской Республики профессии, предоставляемые в профлицеях, не имеют преемственности с профессиями, предлагаемыми в этом же регионе спузами, и, чтобы продолжить обучение по своей специальности на следующем уровне образования, выпускники профлицеев вынуждены переезжать или менять специальность/специализацию.Ограниченный доступ к дополнительному профессиональному образованию и развитию навыков, особенно в малых городах и сельских районах, является препятствием для выхода населения на рынок труда, повышения эффективности сельскохозяйственного производства малых фермерских хозяйств, развития самозанятости и бизнеса.

Важное решение принято в сфере дошкольного образования – разработана упрощенная система сертификации воспитателей, предоставляющих услуги дошкольного образования, в виде индивидуальной деятельности. Однако проблема доступа к программам дошкольного образования остается острой – охвачено около четверти детей дошкольного возраста. При этом велики территориальные разрывы: если в Нарынской области охват дошкольным образованием составляет 39,3 процента, то в Ошской области – всего 23,9 процента. Такая ситуация отражается на качество школьного образования, где также отмечаются территориальные диспропорции и снижается уровень охвата. Так, разрыв в охвате средним школьным образованием между Баткенской областью и Бишкеком в 2017 году составлял 28 процентов, то в 2022 году разрыв вырос почти до 40 процентов; разрыв между Ошской областью и Бишкеком вырос с 32 процентов в 2017 году до 50 процентов в 2022 году  и  это наблюдается во всех регионах. Территориальные диспропорции отмечены в отношении функциональной грамотности учащихся.

Важные изменения в сфере дополнительного неформального образования взрослых были отражены в новом Законе Кыргызской Республики «Об образовании», в частности, были отменены обязательные условия лицензирования целого спектра профессиональных курсов, проводимых неформальными провайдерами образования взрослых. Однако список курсов, подлежащих лицензированию, все еще остается объемным, а освобождение от лицензирования еще не вступило в силу, тем самым ограничиваются возможности неформальных провайдеров образования взрослых к расширению спектра образовательных услуг для широких слоев взрослого населения и молодежи.

Другие аспекты и проблемы территориального неравенства в доступе к образованию включают устаревшую материально-техническую базу образовательных организаций, нехватку учебников, нехватку (отсутствие) лабораторного и иного инновационного оборудования; неравномерную нагрузку на учебные заведения в разрезе регионов (особенно детские сады и школы) вследствие роста демографии, внутренней и внешней миграции родителей из-за отсутствия рабочих мест в регионах, строительства учебных заведений без учета потребности и другие.

Сохраняются территориальные диспропорции в отношении услуг жизнеобеспечения и других местных услуг, которые недостаточно выравниваются через бюджетную систему. Анализ финансирования расходов местных бюджетов в 2021 году показал, что разрыв между уровнями подушевого финансирования жилищно-коммунального хозяйства в городах Кыргызской Республики неоправданно велик. К примеру, в городе Кант данный показатель составлял 3041 сом на одного жителя, тогда как в городе Кок-Жангак только 223 сома, что в 14 раз меньше. При этом важно понимать, что именно по статье ЖКХ финансируются все базовые услуги для граждан – питьевое водоснабжение, местные дороги, уличное освещение, уборка мусора и другое. Ненамного лучше ситуация складывается и в сельских органах МСУ: например, в Аламединском районе органы МСУ финансировали ЖКХ в сумме 1216 сомов на одного жителя, тогда как в Панфиловском районе – только на 109 сомов, что в 11 раз меньше. Более значительные территориальные разрывы наблюдаются в финансировании расходов на социальную защиту: в сельских органах МСУ Ак-Талинского района сумма расходов на одного жителя составляла 221 сом, тогда как в Кадамджайском и Манасском районах соответствующий показатель составлял только 10 сомов на человека, то есть в 22 раза меньше. Отдельную проблему представляет собой нецелесообразное отнесение некоторых вопросов к вопросам местного значения.

Указом Президента Кыргызской Республики «О неотложных мерах по активизации внедрения цифровых технологий в государственное управление Кыргызской Республики» от 17 декабря 2020 года № 64 важнейшей задачей государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики установлено построение устойчивого цифрового взаимодействия между государством, бизнесом и гражданами и ускорение внедрения электронного управления в государственных и муниципальных органах Кыргызской Республики. Ожидается, что цифровая трансформация всех отраслей экономики и переход системы государственного управления в электронный формат посредством системы межведомственного электронного взаимодействия «Тундук» позволят значительно сократить бюрократию, оптимизировать систему государственного управления, создать мобильное и гибкое государство и оперативно реагировать на любые современные вызовы, запросы граждан и бизнеса.

В разрезе сбалансированного развития регионов ключевое значение имеет создание инфраструктуры пространственных данных и соответствующая задача обозначена в Концепции цифровой трансформации Кыргызской Республики на 2024–2028 годы. С 2024 года функционирует геопортал пространственных данных, однако основные каркасы – урбанистический, транспортный, энергетический, экологический – отсутствуют, статистические слои пока незначительны, а для целей пространственного управления развитием регионов требуются большие усилия.

Другим ключевым фактором, отрицательно влияющим на развитие регионов и территориальные диспропорции в развитии, является низкий уровень проникновения Интернета. Несмотря на охват мобильными сетями 99 процентов населения, качественный интернет доступен далеко не всем. Особенно это касается сельских и отдаленных районов, где доступ к широкополосному интернету ограничен. Это препятствует использованию цифровых услуг и тормозит общий процесс цифровизации и развития регионов.

В территориальных подразделениях государственных органов и органах МСУ критически не хватаеткак специалистов по информационным технологиям, так и цифровых навыков у остального персонала. Для развития систем планирования развития на местном уровне критически не хватает цифровых данных и цифровых модулей планирования и прогнозирования в АИС «Санарип Аймак». Проблемой в контексте развития регионов является отсутствие механизмов и специалистов для использования «больших данных».

Транспортная связанность территорий. Особое значение в контексте развития регионов имеет транспортный каркас, который должен обеспечивать экономическую, социальную, военную, культурную, туристическую и иную связанность регионов.

Транспортная связанность регионов является приоритетом пространственной и региональной политики многих стран мира, и почти везде она обеспечивается за счет государственной поддержки. Государственная поддержка транспортной связанности в Кыргызстане должна быть масштабной, так как в стране есть районы с низкой плотностью населения, где рыночные механизмы не могут решить вопросы транспортного сообщения из-за низкой рентабельности перевозок. Транспортная связанность измеряется по многим параметрам, среди которых ключевым является среднее время в пути или маршрутная скорость передвижения, а также стоимость проезда.

С точки зрения сбалансированного развития регионов ключевое значение имеет транспортная доступность регионов и населенных пунктов. Из-за горного рельефа, основной вид транспорта в Кыргызской Республике – автомобильный и по автомобильным дорогам общего пользования обеспечивается около 98 процентов пассажирских и более 96 процентов грузовых перевозок. Ежегодно перевозится до 40 млн тонн различных грузов и до 640 млн пассажиров. В настоящее время в Кыргызской Республике имеются 1 837 населенных пунктов, из них 1 661 населенных пунктов охвачено автобусным сообщением, что составляет 90,4 процента, не охвачено 176 (9,6 процента). Однако требуется оценка того, насколько охват пассажирскими перевозками отвечает критериям связанности, которые включают, в том числе качество и покрытие дорог. В 2024 году более 20 процентов дорог имели черногравийное и грунтовое покрытие. Транспортная связанность регионов не изучена, ее очевидная недостаточность не сформулирована в виде проблемы в государственных программных документах и не включена в число приоритетных направлений развития дорожной отрасли.

На транспортную связанность отрицательно влияет отсутствие транзитного сообщения железных дорог, проходящего по территории Кыргызской Республики, разрозненность железнодорожных магистралей, пролегающих по северу и югу Кыргызской Республики.

§ 3. Уязвимость и устойчивость к рискам

Экономическая уязвимость и потери рабочей силы. Экономический рост последних постковидных лет во многом обусловлен реэкспортом. Риск экономического спада в случае резких изменений геополитической ситуации велик и требует усилий по укреплению экономического потенциала территорий путем стимулирования экономического развития урбанизированных территорий и опорных регионов и внедрения новых механизмов поддержки для территорий особого внимания.

Кыргызская Республика в значительной степени зависит от трудовой миграции как части экономического развития страны и развития рынка труда. По итогам переписи населения 2022 года численность трудовых мигрантов из Кыргызстана за рубежом составила 857,6 тысяч человек. Ситуация вокруг Украины и во время пандемии COVID-19 показала, что миграция создает уязвимость для страны в случае резкого снижения поступлений от мигрантов или их массового возвращения. Так, в 2023 году приток денежных переводов трудовыми мигрантами из зарубежных стран снизился почти вдвое и составил 173,7 млрд сомов (в 2022 году – 255,4 млрд сомов).

Кабинет Министров Кыргызской Республики проводит мероприятия для достижения нулевого сальдо миграционного баланса и разрабатывает меры по постепенному возвращению трудовых мигрантов в Кыргызстан. Поэтому в Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года предусмотрено создание основ для инвестирования средств граждан и мигрантов в инвестиционные проекты на местах.

В целях поддержки вернувшихся мигрантов Международной организацией по миграции (МОМ) реализуется Программа долевых грантов, основанная на модели «1+1». Программа «1+1» основана на разумном вкладе и использовании финансовых переводов, а также знаний и навыков, полученных мигрантами во время работы за рубежом, для обеспечения устойчивых средств к существованию, экономического роста и социального развития. Инвестиции возвращающихся мигрантов в бизнес-проекты поощряются равным объемом финансирования со стороны донора. Такой подход к совместному финансированию усиливает эффект от инвестиций мигрантов, позволяя им открывать или расширять бизнес-предприятия, внедрять новые технологии и вносить более эффективный вклад в местную экономику. Первые результаты программы показали, что механизм помогает вернувшимся мигрантам успешно использовать свои навыки и опыт для создания жизнеспособного бизнеса, что приводит к созданию рабочих мест, увеличению доходов и расширению деятельности.

Уязвимость к изменению климата. Согласно наблюдениям Кыргызгидромета на протяжении уже нескольких лет в Кыргызстане наблюдаются климатические изменения, различающиеся в зависимости от региона и времени года. Более быстрыми темпами в Кыргызстане теплеет в марте (в среднем на 0,8 градусов, а местами – более чем на 1 градус за каждые 10 лет) и в феврале (в среднем на 0,4, а местами – до 0,7 градусов за каждые 10 лет).

В теплый период года, особенно в долинных зонах Кыргызстана и на востоке Иссык-Кульской области, стало значительно чаще наблюдаться такое природное явление, как волны тепла.

Уязвимые горные экосистемы Кыргызской Республики, подверженные множеству факторов стресса, наиболее уязвимы перед изменением климата. Прогнозируется, что регионы столкнутся с увеличением частоты и интенсивности экстремальных погодных явлений, изменением характера осадков и усилением засухи. Эти воздействия усиливают нагрузку на уже истощенные и чрезмерно эксплуатируемые природные ресурсы, тем самым повышая уязвимость сельских общин и их средств к существованию.

В стране наблюдаются рост числа природных чрезвычайных ситуаций, сокращение урожайности сельскохозяйственных культур. В последние годы происходят ускоренное таяние ледников и заметное изменение поверхностного стока рек, возрастают риски для питьевого водоснабжения. С изменением климата связаны также деградация почв и пастбищных угодий, что создает реальную угрозу продовольственной безопасности страны.

Растущий спрос на воду и неэффективное водпользование увеличивают нагрузку на существующее управление водными ресурсами. Изменение климата ведет к ослаблению продовольственной безопасности, ставит под вопрос обеспечение бесперебойного водоснабжения, неблагоприятно сказывается на состоянии здоровья населения. Изменение климата подрывает развитие экономики, ложится дополнительным бременем на плечи беднейших слоев населения, которые зачастую больше всех страдают от погодных катаклизмов, но при этом меньше всех причастны к возникновению проблемы глобального потепления.

Уязвимость окружающей среды. Диспропорции в развитии регионов и отсутствие эффективной системы управления развитием регионов усиливают риски в сфере сохранения природных экосистем, биологического и генетического разнообразия. Для управления этими рисками определены природоохранные территории Кыргызской Республики, которые включают в себя 23 особо охраняемых природных территорий, 2,5 млн гектаров земель государственного лесного фонда, не имеющие официального статуса геологические парки.

Проблемы охраны окружающей среды и сохранения экосистем не являются приоритетными при принятии управленческих решений, не являются обязательной частью системы планирования.

Проблемы учета контекста сохранения и восстановления природных ландшафтов и естественных экосистем Кыргызской Республики при планировании развития регионов выражаются в отсутствии расчета туристической нагрузки для значимых природных объектов. В местных планах развития нет учета экологических стандартов, что может привести к разрушению экосистем и утрате туристической привлекательности. Отсутствует применение принципов устойчивого лесопользования и органического сельского хозяйства, недостаточно проработаны взаимосвязи между стратегиями развития сельского хозяйства, сохранения биоразнообразия и борьбы с изменением климата. Отсутствует финансовая и консультационная поддержка развития устойчивого местного предпринимательства для создания экологически чистых продуктов и услуг; недостаточна система сертификации продуктов на соответствие экологическим стандартам. Пассивное участие местного населения в управлении природными ресурсами приводит к конфликтам интересов и недовольству, снижает эффективность природоохранных мероприятий; отсутствие эффективных правовых механизмов устойчивого использования природных ресурсов приводит к распространению незаконной деятельности, включая незаконную рубку леса и браконьерство.

Остро стоят проблемы низкой эффективности охраны природы: градостроительство и расширение населенных пунктов осуществляются без учета природных факторов и оценки качества окружающей среды, включая изменение климата, что приводит к фрагментации экологического пространства и утрате естественных связей между частями популяций видов и их ареалами (недостаточное развитие экологических каркасов в виде развитой сети природоохранных участков может привести к потере биоразнообразия и ухудшению экосистемных услуг). Ограниченная площадь охраняемых водных экосистем (рамсарских угодий) увеличивает риски загрязнения воды, потери биоразнообразия и даже экологических катастроф; отсутствие официального статуса для геологических парков может препятствовать их сохранению и развитию, поскольку неопределенность в управлении геологическими парками может привести к неправильному использованию и разрушению уникальных геологических образований.

Уязвимость к чрезвычайным ситуациям. Кыргызская Республика в силу своего географического положения подвергается многочисленным стихийным бедствиям.

На современном этапе развития человечества, в условиях роста численности населения, его плотности, вопросы уязвимости к чрезвычайным ситуациям пропорциональны росту количества аварий, катастроф и стихийных бедствий, масштабы их проявления увеличиваются, приводя к гибели людей и нанося существенный урон экономике страны. Так, в период с 2013 по 2022 год на территории республики официально зарегистрировано 1480 чрезвычайных ситуаций различного характера; число погибших, пропавших без вести и пострадавших достигло 3444 человека (в том числе 1356 – от пандемии COVID-19); прямые экономические потери от бедствий составили 13 млрд 336 млн сомов (0,22 процента от ВВП).

По видам зарегистрированные в этот период чрезвычайные ситуации в порядке уменьшения распределены следующим образом: селевые потоки и паводки, лавины, крупные пожары, сильные ветры, крупные дорожно-транспортные происшествия, землетрясения, оползни, подтопления, связанные с повышением уровня грунтовых вод, и другие.

Количество нерегистрируемых потерь и ущерба в сельском хозяйстве от опасных гидрометеорологических явлений, таких как заморозки, град, ранний снегопад также крайне высокие и они в большинстве случаев не регистрируются. Согласно экспертным данным от заморозков только в 2020 году потери в сельском и лесном хозяйствах превысили 450 млн сомов, затронув Баткенскую, Джалал-Абадскую, Ошскую и Чуйскую области.

Неучтенные потери и ущерб связаны с тем, что в Кыргызской Республике сохранился многоведомственный подход в изучении природных и техногенных опасностей, отсутствует систематизация учета и анализа во всех отраслях, что не обеспечивает полного охвата рисков. Особенно остро проблема учета и анализа стоит в отношении опасных гидрометеорологических явлений и природных процессов, техногенных и биолого-социальных опасностей, которые фактически не привели к тяжелым чрезвычайным ситуациям и не были отнесены к страховым случаям. Оставаясь неучтенными и неуправляемыми, такие явления способны принести существенный ущерб в будущем, что требует усилий по организации комплекса работ по снижению риска проявления данных явлений.

Используемые на территории Кыргызской Республики информационные системы в сферах обеспечения защиты от кризисных и чрезвычайных ситуаций, общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания все еще слабо интегрированы.

Разнородность и независимость этих информационных систем затрудняют их взаимодействие, увеличивают общие финансовые затраты на информационно-техническое сопряжение и эксплуатацию. Снижается оперативность, в конечном итоге, такая «лоскутная» информатизация антикризисного управления обходится государству очень дорого и не обеспечивает дальнейшего снижения уровня возможных негативных социально-экономических и политических последствий.

Чрезвычайные ситуации необходимо рассматривать как сквозное направление, пронизывающее все отрасли экономики и сферы развития и затрагивающее широкий спектр вопросов, связанных с опасными процессами и явлениями геофизического, природного, техногенного, социального и конфликтного характера.

При стратегическом планировании развития и формирования соответствующих бюджетов на территориальном и региональном уровнях необходимо предусматривать мероприятия по мониторингу, прогнозированию, предупреждению и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций.

§ 4. Административно-территориальная реформа

Административно-территориальная реформа обусловлена необходимостьюрационализации и оптимизации территориального устройства, сокращения дублирования функций управ­ле­ния на местах, укрупнения (консолидации) административно-территориальных единиц, оказания качественных, доступных услуг населению на основе рационального использования социально-экономического и природно-ресурсного потенциала регионов, повышения эффективности работы органов местного самоуправления, реализации структурных изменений в системе управления.

В Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 435 (далее – Национальная программа), отмечено, что реформирование административной и региональной структуры и управления должно устранить большие диспропорции в развитии регионов, управленческие разрывы между уровнями управления и сосредоточить внимание непосредственно на развитии регионов.

Среди задач административно-территориальной реформы было сокращение диспропорций в численности населения административно-территориальных единиц. Так, на территории страны были айылные аймаки с численностью населения 500 человек и с численностью населения 45 тысяч и более человек. Также аймаки отличались по количеству входящих в их состав айылов (сел) (от одного до десяти сел).

Требовалось усилить социально-экономический потенциал айылных аймаков и некоторых городов путем укрупнения, что было отмечено в Указе Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства Кыргызской Республики и развитию регионов» от 18 октября 2022 года № 350.

Реформа началась в пилотном режиме согласно указам Президента Кыргызской Республики «Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме» от 28 декабря 2022 года № 414 и «Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Нарынской области Кыргызской Республики в пилотном режиме» от 3 апреля 2023 года № 85. Во исполнение этих указов в Тюпском районе Иссык-Кульской области 13 айылных аймаков объединили в 5, а в Нарынской области 63 айылных аймака путем укрупнения соединены в 27 айылных аймаков.

С учетом полученного опыта в Тюпском районе Иссык-Кульской области и Нарынской области Кыргызской Республики Президентом Кыргызской Республики была поставлена задача провести административно-территориальную реформу на уровне айылных аймаков и городов во всех регионах страны, был принят Указ Президента Кыргызской Республики «О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики» от 29 декабря 2023 года № 370 и проведены административно-территориальные реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Баткенской, Джалал-Абадской, Иссык-Кульской, Ошской, Таласской и Чуйской областей, городов Бишкек и Ош.

В целях законодательного закрпеления организации нового административно-территориального устройства, обеспечивающего реформирование системы управления в Кыргызской Республике, был принят Закон Кыргызской Республики «Об административно-территориальных единицах на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики», которым  утверждены административно-территориальные единицы во всех регионах страны по результатам административно-территориальной реформы.

Данным Законом образованы и утверждены административные границы 231 объединенного айылного аймака и 33 городов республиканского, областного и районного значений согласно карте-схеме и описания границ.

§ 5. Система управления развитием регионов

Определение понятия «регион» отсутствует в нормативном правовом поле, но само понятие широко используется на всех уровнях управления. Программа вводит определение: регион – это совокупность территорий (областей, районов или айылных аймаков), обладающих сходным и дополняющим друг друга потенциалом развития, общими внутренними и внешними связями. Регион является объектом планирования, воздействия в конкретной сфере или совокупности нескольких сфер.

Региональное развитие предполагает достижение целевых ориентиров совместными усилиями государственной власти, частного сектора и гражданского общества.

Процесс планирования и мониторинга развития регионов должен носить аналитический и постоянный характер, должен опираться на проверенные теорией и практикой научно-обоснованные методы развития и системного управления, а также массив доступных и разнообразных данных, включая социальные, экономические, экологические и пространственные данные, а также качественные и количественные данные о приоритетных потребностях населения соответствующей территории.

Практикуемый подход к развитию регионов при отсутствии реальных финансовых возможностей не приводит к ожидаемым результатам. Механизм межбюджетного перераспределения ресурсов позволяет обеспечить относительное выравнивание в отношении исполнения государственных функций общего назначения и некоторых услуг, но не позволяет сократить существенные территориальные диспропорции в развитии регионов, уровне жизни граждан.

В регионах отмечается смещение социального запроса от исключительно инфраструктурных проблем в сторону создания комфортных условий для жизни и развития человека, включая социальные, технологические, культурные и экологические его аспекты. Многие местные сообщества получили доступ к базовым услугам жизнеобеспечения, таким как вода, электроснабжение, дороги, и постепенно смещают свои приоритетные потребности в сторону расширения экономических возможностей, социального и личного развития, безопасной и устойчивой внешней среды. Так, вырос запрос в отношении устройства очистных сооружений и сельской канализации; организации местных культурных, спортивных и социальных услуг для личного развития; содействия в расширении экономических возможностей путем доступа к финансовым, технологическим и информационным ресурсам. Это смещение требует перехода к планированию инклюзивного развития, направленного на вовлечение в экономический оборот всех групп населения, включая уязвимые группы.

Вместе с тем остаются нерешенными инфраструктурные вопросы в сфере базовых услуг жизнеобеспечения, в частности, в сфере утилизации отходов, которая фактически превосходит правовые и финансовые возможности местного самоуправления и требует согласованных планировочных действий совместно с вышестоящими уровнями управления.

Также для Кыргызской Республики актуально активное внедрение миграционных вопросов в управление и планирование регионального развития. Большинство представителей органов МСУ (70 процентов) особенно в Баткенской и Ошской областях оценивают свою роль в работе с мигрантами как важную и перспективную и согласны, что следует вовлекать мигрантов в разработку и реализацию стратегических планов развития в их населенных пунктах.

§ 6. Пространственное планирование и управление

Элементы пространственного планирования и управления в программах развития отсутствуют. Отсутствует пространственная схема Кыргызской Республики, которая включала бы транспортный, энергетический, урбанистический каркасы, природоохранные риски, культурные и экономические слои. Редкие случаи наличия генеральных планов не означают их автоматического сочетания с экономическими, социальными и экологическими перспективами развития населенного пункта. Не развита практика правового зонирования и стратегического управления земельными ресурсами, отсутствуют меры эффективного землепользования в границах населенных пунктов. В частности, не применяются меры стимулирования вертикальной застройки населенных пунктов. Меры по развитию пространственного планирования неоднократно включались в государственные программные документы. В частности, Программа развития «зеленой» экономики в Кыргызской Республике на 2019–2023 годы, утвержденная постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики «Об утверждении Программы развития «зеленой» экономики в Кыргызской Республике на 2019–2023 годы» от 14 ноября 2019 года № 605, включала пакет мер по развитию пространственного планирования и управления: подготовку полного пакета градостроительной документации: генеральные схемы и проекты на национальном уровне, генеральные планы городов и сел, проекты детальной планировки, правил землепользования и застройки; внесение предложений по созданию Фонда развития городов Кыргызской Республики и научно-исследовательского института комплексного развития городов и их инфраструктуры; разработку и внедрение Стратегии пространственного развития Кыргызской Республики как единой системы территориально пространственного планирования и другие. Однако данные меры не были выполнены.

Выполнены работы по разработке геопортала Национальной инфраструктуры пространственных данных (Геопортал), проведено обучение персонала по использованию и управлению порталом.

Данный Геопортал обеспечивает поиск, просмотр, загрузку метаданных, а также скачивание и публикацию пространственных данных и веб-сервисов в соответствии с правами доступа и видом лицензии на использование материалов. В настоящее время Геопортал введен в эксплуатацию, ведутся работы по интеграции геопространственных данных и тематических картографических слоев основных участников (ведомств) Национальной инфраструктуры пространственных данных.

§ 7. Возможности для развития регионов

Урбанизация. Урбанизация остается актуальным направлением развития для Кыргызской Республики.

В рамках проведенной административно-территориальной реформы административные территории городов Бишкек, Ош, Каракол, Балыкчы, Джалал-Абад, Токмок, Кара-Балта, Чолпон-Ата, Кербен, Таш-Кумыр, Айдаркен укрупнены за счет прилигающих территорий айылных аймаков. В результате численность населения городов увеличилась более чем 300,0 тысяч человек и составляет 35,0 процентов от общей численности населения страны. Однако урбанизация в контексте развития регионов должна означать рост числа населенных пунктов, в которых не только статус, но и условия жизни соответствуют городскому. Поэтому требуются большие инвестиции и управленческие усилия, чтобы изменить образ и уровень жизни на вновь урбанизированных территориях.

Усилия в области урбанизации недостаточны в сфере внедрения новых технологий в управление услугами жизнеобеспечения, в частности, системами водоотведения, развитием нематериальной сферы – культуры, спорта, инноваций; а так же в направлении создания условий для инклюзивного развития уязвимых групп.

Туризм. Кыргызская Республика со своей древней и богатой историей, привлекательным ландшафтом, особенной культурой, кочевой цивилизацией, яркими туристскими брендами имеет значительный и круглогодичный туристский потенциал, который необходимо раскрывать в рамках устойчивого развития и который на сегодняшний день используется недостаточно.

Приоритетным направлением деятельности в туризме государственных органов, органов местного самоуправления, местного сообщества и населения, туристского бизнеса, ассоциаций, туристских дестинаций, других организаций и объединений независимо от форм собственности является устойчивое развитие туризма, которое в полной мере должно обеспечивать учет его нынешних и будущих экономических, социальных и экологических последствий при удовлетворении потребностей туристов и принимающих сторон.

Отрасль туризма сохраняет устойчивые темпы роста в реальном секторе экономики. Большинство туристов прибывают из стран Центральной Азии и России, постепенно увеличивается количество туристов из других стран: СНГ, арабские, европейские страны, Юго-Восточной Азия и Америка. Ежегодно наблюдается тенденция улучшения показателей Кыргызской Республики в мировых рейтингах.

При поддержке отечественных и международных партнеров проводится активная деятельность по обучению принципам устойчивого развития туризма, внедрению инновационных и экологически эффективных технологий, устойчивых практик и финансовых инструментов.

Индустрия туризма играет ключевую роль для развития малого и среднего предпринимательства, способствует занятости населения. Одно рабочее место в туризме может повлечь создание 3-х рабочих мест в смежных отраслях экономики Кыргызской Республики.

Креативная экономика. В целях поддержки и повышения креативного (творческого) и интеллектуального потенциала человека, развития инновационных процессов в экономике, создания новых возможностей для предпринимателей и рабочих мест, диверсификации экономики, увеличения объема экспортных поступлений, производительности труда и создания площадки для передовых разработок было принято постановление Кабинета Министров Кыргызской Республики «Об утверждении Концепции развития креативной экономики в Кыргызской Республике на 2022–2026 годы» от 21 апреля 2022 года № 228.

Креативная экономика находится на стыке высоких технологий и творчества, в ее основе лежит созидательный потенциал человека, опирающийся на современную технологичную платформу. Опережая по темпам своего роста традиционные отрасли экономики, креативная индустрия имеет потенциал стать драйвером экономического развития, новым источником повышения благосостояния жителей, особенно молодежи. Являясь сектором с высоким уровнем маржинальности, креативная экономика позволяет кратно повышать доходы населения в регионах, создавая устойчивые возможности самореализации и экономического благосостояния. Кроме того, креативная индустрия способствует созданию социально-экономических возможностей для социально-уязвимых групп населения, вовлечению в экономическую деятельность женщин, людей с ограниченными возможностями здоровья и других.

К креативным индустриям относят не только народно-художественные промыслы, ремесленничество, производство контента, но также разработку игр и программного обеспечения, уникальных архитектурных решений, работу в сфере дизайна, моды и другие.

В развитых странах доля креативной экономики в ВВП составляет от 8 до 12 процентов, в Российской Федерации – около 5 процентов. В Японии доля занятых в креативных индустриях составляет 10–14 процентов работающего населения, в Великобритании – 10 процентов.

В 2023 году в Кыргызской Республике учрежден Парк креативных индустрий, созданный для раскрытия потенциала творческих профессионалов и стимулирования инновационного роста в нашей стране. Для Парка высоких технологий был утвержден перечень из более чем 70 видов деятельности, подпадающих под особый режим налогообложения.

Электронная коммерция. Развитие электронной коммерции в Кыргызстане представляет новые перспективы для малого и среднего бизнеса (МСБ). За последние пять лет сектор электронной торговли демонстрирует быстрый рост, который обусловлен энергичной предпринимательской базой, надежной инфраструктурой Интернета, активным взаимодействием между государством и частным сектором в сфере цифровой экономики.

Для развития электронной торговли возникает необходимость создания собственной специализированной региональной интернет-платформы для развития электронной торговли продукции кыргызских предприятий.

В настоящее время лидерами интернет-торговли являются такие торговые площадки как Amazon, Alibaba, Tmall, ТаоВао, JD.com, eBay, Wildberries, Ozon, freelance.com, что требует проведения переговоров и достижения договоренностей по регистрации и размещению отечественной продукции с данными транснациональными корпорациями. В целях развития электронной торговли как самостоятельной отрасли необходимо проведение мер популяризации электронной торговли как современного, эффективного, отвечающего самым высоким стандартам и требованиям потребителя формата торговли, позволяющего за счет передовых методов ведения бизнеса значительно снижать денежные и временные затраты потребителя.

Также необходимо принятие таких мер как вовлечение молодежи, женщин в обучение навыкам ведения цифрового предпринимательства, обеспечение постоянного функционирования региональных бизнес-инкубаторов, создание парка электронной коммерции, обучение нормам законодательства, содержащего требования к деятельности, процессу производства продукции, ее качеству и безопасности.

Участие граждан в развитии регионов. Участие граждан в развитии регионов реализуется, прежде всего, через их участие в разработке и реализации местных программ социально-экономического развития. Это дополнительный ресурс для анализа, выявления проблем и приоритетов развития.

В рамках реализации Указа Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 разработана Программа государственного субсидирования инициатив местного сообщества Кыргызской Республики на 2024–2027 годы, утвержденная постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 25 сентября 2024 года № 586 (далее – Программа).

Постановление предусматривает создание условий для реализации проектов по благоустройству территорий и улучшению условий проживания местного населения, предложенных в рамках инициатив местного сообщества, и оказания содействия всем задействованным участникам в реализации таких проектов.

В Программе предусматривается оказание городам и айылным аймакам технической и методической помощи по подготовке проектов, разработанных на базе инициатив местных сообществ.

В соответствии с Программой на данном этапе государственное субсидирование инициатив местного сообщества будет осуществляться за счет использования средств фондов развития регионов.

За счет государственного субсидирования, повышения степени информированности жителей, органов МСУ и других заинтересованных участников о возможности реализации проектов инициатив местного сообщества, а также за счет повышения их потенциала по данному направлению предлагаемая Государственная программа нацелена на увеличение количества реализованных проектов, предложенных местным сообществом.

Глава 2. Цель Государственной программы

Цель Государственной программы – обеспечение эффективного управления региональным развитием Кыргызской Республики, способствующего устойчивому экономическому росту и повышению социального благополучия населения.

Достижение поставленной цели будет обеспечено в рамках следующих приоритетов:

- развитие урбанизированных территорий как драйверов роста;

- развитие территорий особого внимания;

- внедрение механизмов пространственного управления и развития;

- совершенствование системы управления развитием регионов.

Первое приоритетное направление будет достигаться через реализацию следующих задач:

- развитие городов Бишкек и Ош как драйверов роста;

- формирование территорий опережающего развития.

Второе приоритетное направление будет достигаться через реализацию следующих задач:

- поддержка туризма как метода развития территорий особого внимания;

- развитие сельскохозяйственных айылных аймаков;

- развитие высокогорных и труднодоступных территорий;

- развитие приграничных территорий;

- развитие природоохранных территорий и сохранение окружающей среды для будущих поколений.

Третье приоритетное направление  будет достигаться через реализацию следующих задач:

- обеспечение данными для пространственного планирования;

- разработка национальной и региональных пространственных схем;

- совершенствование пространственного планирования на местном уровне.

Четвертое приоритетное направление будет достигаться через реализацию следующих задач:

- повышение статуса вопросов управления развитием регионов в системе государственного стратегического управления;

- внедрение комплексного многоуровневого механизма планирования;

- повышение эффективности результатов трансформации административно-территориального устройства;

- формирование финансовых инструментов развития;

- обеспечение экономической целостности и связанности регионов;

- создание научного и кадрового потенциала для регионального развития.

Глава 3. Приоритетные направления развития

§ 1. Развитие урбанизированных территорий как драйверов роста

Развитие городов Бишкек и Ош как драйверов роста для страны. Города республиканского значения Бишкек и Ош должны выступить основными драйверами роста экономики страны. Доля Бишкека в ВВП страны составляет 41 процент, суммарная доля Бишкека и Оша – 47 процентов. Эти города являются крупнейшими логистическими и промышленными центрами, центрами крупных агломераций, точками притяжения капитала и рабочей силы. 

Для всех регионов Кыргызской Республики, за исключением Бишкека и Оша, приоритетной задачей в среднесрочной перспективе является индустриализация. Индустриализация является важным фактором сокращения бедности, создания новых рабочих мест и снижения зависимости экономики страны от внешней трудовой миграции. В то же время для сохранения конкуретноспособности на мировом рынке в Кыргызской Республике необходимо развивать постиндустриальную экономику.

Флагманами развития постиндустриальной экономики являются, прежде всего, города Бишкек и Ош.

Несколько десятилетий назад приоритетами развития постиндустриальной экономики в развитых странах являлось расширение сектора услуг. Но на данном этапе важнейшую роль играет экономика знаний, в том числе развитие инноваций, а также креативная экономика.

В части развития инновационной экономики необходима разработка мер по стимулированию создания малых инновационных предприятий, технопарков, бизнес-инкубаторов для производителей инновационной продукции, центров коллективного пользования высокотехнологичным оборудованием, центров прототипирования и научно-производственных кластеров. Государственная поддержка может осуществляться за счет создания специализированных институтов, оказывающих поддержку в организации взаимодействия крупных предприятий с малыми инновационными предприятиями, научными и образовательными организациями, а также оказания содействия в коммерциализации научных разработок и инноваций через эффективное взаимодействие субъектов науки и образования, бизнеса и государства.

Развитие инновационной экономики требует наличия квалифицированных кадров, в том числе молодых ученых и предпринимателей. Одним из конкурентных преимуществ городов Бишкек и Ош является наличие значительного количества организаций высшего образования. В то же время наблюдается миграционный отток студентов, окончивших высшие учебные заведения. Для предотвращения оттока студентов необходимо:

– обеспечить развитие системы поддержки научной деятельности молодежи;

– повысить уровень вовлеченности студентов в фундаментальные и прикладные научные исследования;

– продолжить работу по созданию в вузах бизнес-инкубаторов и стартапов для студентов;

– предусмотреть организацию межуниверситетских многофункциональных кампусов;

– создать механизмы поддержки молодых специалистов на местах (выделение жилья, подъемных средств и т.п.) – законодательно такие виды помощи закреплены, но не везде реализуются на практике из-за отсутствия действенных финансовых механизмов.

Кроме того, еще одним направлением развития постиндустриальной экономики может стать дальнейшее развитие экспорта образовательных услуг.

Креативная экономика может стать важнейшим направлением социально-экономического развития городов Бишкек и Ош. В городах Бишкек и Ош осуществляют деятельность более половины от общего числа зарегистрированных компаний, занятых в креативных индустриях. В этих городах могут быть протестированы различные механизмы поддержки креативной экономики. Одним из таких механизмов является предоставление помещений для деятельности различных творческих групп, а также содействие формированию самих таких групп. Уже сейчас осуществляется работа по переоборудованию муниципальных библиотек города Бишкек в коворкинги, следует провести инвентаризацию неиспользуемых помещений, находящихся в муниципальной собственности городов Бишкек и Ош, и проанализировать возможность их использования для создания креативных пространств и кластеров, а также проведения культурных мероприятий. Также следует оказать поддержку в организации взаимодействия государственных учреждений культуры (музеи, театры) и субъектов креативной экономики для организации ими совместных мероприятий в пространствах, которые занимают государственные учреждения.

Формами поддержки креативной экономики также является консультационная, информационная, методическая поддержка, в том числе в сфере организации взаимодействия с государственными институтами и бизнесом и реализации проектов ГЧП, формирование креативных кластеров, программ акселерации, поддержка экспорта продукции креативной экономики. Целесообразно рассмотреть возможность создания института, обеспечивающего такую поддержку, в том числе в партнерстве с ведущими университетами, а также оказать содействие в создание цифровой платформы по типу E-Commerce для реализации продукции креативной экономики. Не только государство, но и крупный бизнес должен быть вовлечены в поддержку креативной индустрии и инновации, в частности, в создание фонда поддержки инновации и креативной индустрии как в городе Бишкек, так и городе Ош.

Необходимо создать систему мониторинга результатов деятельности креативной экономики совместно с ведущими университетами. На базе изучения результатов целесообразно разработать основные образовательные программы для различных уровней профессионального образования и перспективных профессий в сфере креативной экономики, а также включить посещение предпринимателей, работающих в сфере креативной экономики, в программы профориентации школьников.

Развитие креативной экономики будет способствовать решению социальных проблем (включая молодежную безработицу) и также будет способствовать достижению гендерного равенства (среди занятых в креативной экономике доля молодежи составляет около 40 процентов, доля женщин – около 60 процентов).

Город Бишкек. Центром развития постиндустриальной экономики является, прежде всего, город Бишкек, так как город уже достиг значительных успехов в развитии первого этапа постиндустриальной экономики, что выражается преобладанием доли услуг в ВВП, где ключевые позиции занимают торговля, транспорт и связь. Помимо дальнейшего развития сектора услуг, необходимо развитие таких направлений, как технологии и инновации, креативная экономика.

Город Бишкек обладает потенциалом главного логистического, инновационного, образовательного и финансового центра регионального масштаба. В целях развития города необходимо приведение обслуживающей инфраструктуры к уровню международных стандартов. В первую очередь это касается транспортной, жилищно-коммунальной инфраструктуры, благоустройства, вопросов безопасности, качества сервисных услуг.

Неблагополучная экологическая ситуация в городе Бишкек негативно отражается не только на состоянии здоровья и качестве жизни жителей, но и значительно снижает привлекательность города для инвесторов, которые, в том числе, ориентируются на такой показатель, как рейтинг загрязнения воздуха согласно данным международного индекса IQAir. В связи с этим необходимо принятие неотложных мер по улучшению экологической обстановки в городе.

Для сокращения вредных выбросов от автотранспорта целесообразно принять следующие меры, направленные на уменьшение количества личного транспорта в центре города путем:

- расширения сети платных парковок. Это будет стимулировать водителей пользоваться общественным транспортом;

- развития экологически чистого общественного транспорта;

- создания выделенных полос (где возможно) для его передвижения;

- установления льгот по оплате парковок для электромобилей, при этом необходимо развитие сети зарядных станций и разработки мероприятий по сбору и утилизации аккумуляторов;

- создания условий для развития каршеринга, а также введения жестких требований к агрегаторам такси в части экологического состояния машин;

- перехода на стандарты Евро 5 по горюче-смазочным материалам.

«Вклад» частного сектора, который отапливается углем, в загрязнение воздуха, также значителен (около 75 процентов).

Для улучшения экологической обстановки в городе необходимо принять следующие меры:

- проработать вопрос субсидирования перехода населения на экономичные и экологичные приборы отопления (котлы), а в последующем вопрос выкупа у владельцев частных домов их участков с предоставлением благоустроенных квартир (данная мера одновременно решала бы вопрос реновации – переселения из ветхого и аварийного жилья);

- интенсификация работы по переводу муниципальных угольных котельных на альтернативные виды топлива;

- газификации индивидуальных домов.

Город Бишкек является одним из крупнейших потребителей электроэнергии. В связи с этим, в условиях дефицита выработки электрической энергии необходимо реализовать мероприятия, направленные на повышение энергоэффективности в общественном секторе.

В целях улучшения социально-экономической ситуации в новых территориях, присоединных в результате административно-территориальной реформы к городу Бишкек, потребуется модернизация дорожной сети, водоснабжения, канализации, энергоснабжения и других коммунальных систем, разработка новой схемы развития общественного транспорта.

Другим направлением развития новых территорий города Бишкек является строительство складов, необходимых для размещения товаров маркетплейсов, которые выходят на рынок Кыргызской Республики, а также логистических центров, которые заменят «оптовые базары», в настоящее время выполняющих функцию деловых центров, хаотично развивая прилегающие к ним территории.

Важнейшим направлением развития города Бишкек является формирование комфортной городской среды. Необходимо развитие общественных пространств, таких как парки, скверы, площади и набережные, с целью создания мест для отдыха, организации культурных и массовых спортивных мероприятий. Кроме того, целый ряд объектов в случае приведения их в надлежащий вид могут стать объектами внутригородского туризма (например, Ботанический сад).

Туристический потенциал города Бишкек использован не в полной мере. Бишкек может стать центром «маятникового» туризма, поскольку множество достопримечательностей можно посетить из Бишкека в течение одного дня (национальный парк Ала-Арча, Аламединское ущелье, Чункурчак, Ысык-Ата, башня Бурана и другие). Таким образом, поселившись в городе Бишкек на неделю или более длительный срок, туристы смогут ежедневно с утра выезжать в новое место и вечером возвращаться в город. Для организации такого туризма необходимо содействие туристическим бизнес-ассоциациям в создании новых туристских дестинаций, организации туристических хабов и информационных центров.

Перспективным направлением является этнографический туризм семейного типа, ориентированный как на въезжающих туристов, так и жителей города Бишкек. В пригородах и близкорасположенных селах целесообразна разработка этнографических туров для ознакомления с национальными кухнями, обычаями, ремеслами и культурой. Возможно также оказание содействия предпринимателям в создании дополнительных точек притяжения для туристов в город Бишкек и его окрестностях – тематических частных музеев, инсталляций, зон проведения досуга и т. п.

Для развития въездного туризма необходимо:

- провести переговоры с иностранными компаниями по организации пунктов по прокату автомобилей в аэропорту Манас;

- провести работу с агрегаторами такси и автопарками по оформлению автомобилей в стиле такси;

- разместить информационный сервис для туристов.

Город Ош.

Основным конкурентным преимуществом города Ош является его экономико-географическое положение на пересечении различных торговых путей.

Выгодное географическое расположение города Ош с позиций транспортной доступности по экспортно-импортным перевозкам готовой продукции и сырьевых ресурсов представляет собой хороший потенциал для развития транспортно-логистической инфраструктуры. В связи с этим необходимо создание условий для развития логистических центров и иной инфраструктуры по обслуживанию грузоперевозчиков. Это будет способствовать мультипликативному эффекту за счет дальнейшего развития сопутствующих отраслей – торговли, общественного питания, мотелей и др.

Имеется перспектива развития обрабатывающей промышленности: текстильное производство, переработка продукции сельского хозяйства и пищевая промышленность.

Город Ош может потенциально стать региональным центром Ферганской долины. Для этого потребуется привлечь инвестиции в строительство и модернизацию крупных объектов: кольцевой (объездной) дороги, аэропорта, региональных образовательных и медицинских центров.

Также в городе имеется потенциал по развитию торгово-логистических центров для консолидации грузов, по развитию товарно-сырьевых онлайн бирж, а также дистрибуции для внутренних и внешних маркетплейсов.

Город Ош и Ошская область чрезвычайно богаты на сакральные места, притягивающие как местных, так и иностранных паломников, что создает хорошие предпосылки для дальнейшего развития туризма.

Город Ош обладает возможностью стать центром трансграничной туристической дестинации «Города Ферганской долины», которая должна объединить в единый туристический маршрут города Ош, Джалал-Абад, Узген, Ноокат, а также города Узбекистана – Фергану, Андижан, Наманган. Более тесная и стратегическая кооперация на уровне городов позволит создать уникальный туристический продукт «Города Ферганской долины», который может удовлетворить самые разные туристические потребности как внешних туристов, так и туристов из соседних стран (паломничество, гастрономия, культура, история, ремесла и т.д.). Для примера можно изучить успешный опыт создания подобных продуктов «Города Ганзеи», «Города Дуная», «Балтийская тропа».

Город Ош может служить центром маятникового туризма (однодневные туры: Кыргыз-Атинский национальный парк, Узген, Кызыл-Кия, Ноокатский и Араванский районы и др.).

Для дальнейшего развития туризма в городе Ош рекомендуется:

- провести переговоры с международными сетями гостиниц о размещении гостиничных объектов в центре города. Кроме того, целесообразно провести переговоры об организации прямых авиарейсов из крупных международных хабов;

- развивать трансграничный туризм в Узбекистан;

- провести переговоры с органами управления городов Ферганской долины на территории Узбекистана о создании туристической дестинации «Города Ферганской долины»;

- расширить количество туристических дестинаций, включая взаимовыгодное сотрудничество с особо охраняемыми природными территориями.

Развитие туризма потребует изменений в городской инфраструктуре - целесообразно создание пешеходных улиц, на которых будет осуществляться торговля сувенирами, произведенными местным населением.

Основные направления развития города Ош:

- развитие креативной экономики;

- развитие промышленного кластера;

- развитие медицинского туризма для граждан сопредельных государств;

- развитие туристической дестинации «Города Ферганской долины» и трансграничного туризма.

Развитие туризма потребует мер по подготовке кадров для индустрии гостеприимства, что потребует пересмотра образовательных программ и планов в учреждениях профессионального образования.

Туристам важны не только туристические объекты, но также и комфортная и безопасная городская среда. В части создания комфортной городской среды необходима реконструкция общественных пространств, прежде всего парков, набережной, других зон отдыха. В части обеспечения безопасности необходимо усиление взаимодействия с органами внутренних дел, подписание соглашений о выделении специальных сотрудников, обеспечивающих безопасность туристов.

Рынок труда в городе Ош является дефицитным, что является дополнительной возможностью для привлечения маятниковой рабочей силы из соседних населенных пунктов. Однако, в первую очередь наблюдается дефицит квалифицированных кадров, в связи с чем необходимо дальнейшее развитие кооперации организаций начального и среднего профессионального образования и предпринимателей с тем, чтобы подготовленные кадры удовлетворяли потребностям рынка труда.

Необходимо дальнейшее развитие города Ош как образовательного кластера, обеспечивающего экспорт образовательных услуг в соседние страны, а также Индию и Пакистан.

Существует потенциал расширения промышленного производства в городе Ош. В частности, возможно создание предприятий текстильной и пищевой (мясо-молочной) промышленности. В перспективе в городе может быть сформирован промышленный кластер на базе машиностроительного завода ОсОО «Кыргыз Унаа курулуш», которое планирует производить ветровые установки и оборудование для мини-ГЭС. Это оборудование будет использоваться на объектах ВИЭ, которые планируется размещать в городе.

Имеется значительный потенциал по реновации – а именно по строительству многоквартирных жилых домов и бизнес-центров, на месте расселенных объектов аварийного и ветхого жилого фонда, а также ликвидируемых муниципальных предприятий.

Развитие маркетплейсов, в т.ч. экспансия крупных зарубежных сетей (Ozon, Wildberries и др.) потребует строительства складских помещений на окраинах города Ош.

Важнейшим направлением развития города Ош также является обеспечение чистой питьевой водой, вторичная переработка отходов, а также реконструкция набережных. Использование набережной реки Ак-Буура в качестве системообразующего фактора для создания сети городских зеленых территорий и «костяка» при формировании зеленого каркаса города будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности города.

В среднесрочной перспективе необходимо рассмотреть создание Ошской агломерации путем присоединения и урбанизации ближайших айылных аймаков, а также изучить перспективы создания региона планирования «Ось Бишкек – Ош», которая соединит в пространственном и социально-экономическом планировании территории вдоль автомобильной дороги Бишкек – Ош.

Формирование территорий опережающего развития. Территория опережающего развития – это территория со льготными налоговыми условиями, упрощенными административными процедурами и другими привилегиями, создаваемая для привлечения инвестиций, ускоренного развития экономики и улучшения жизни населения. Там должны быть созданы условия ведения бизнеса, конкурентные с ключевыми деловыми центрами.

Перенос административных центров. Бишкек и Ош являются центрами развития, имеющими огромный потенциал для самостоятельного развития. В связи с этим целесообразен перенос областных центров Чуйской и Ошской областей. Выполнение функций областных центров придаст импульс социально-экономическому развитию городов – новых областных центров. Вопрос о выборе конкретных городов на роль областных центров будет решен в дальнейшем. Следует отметить, что практика переноса столиц административных единиц широко распространена, она была успешной, например, в США, Российской Федерации, Казахстане.

Меры поддержки развития экономики на территориях опережающего развития.

Создание территорий с особым статусом, предусматривающим преференции для инвесторов. Мировая практика демонстрирует, что это способствует значительному притоку частного капитала, объем инвестиций кратно превышает потери бюджета за счет предоставления налоговых льгот. Главную роль при этом играет не бюджетный эффект (т.е. превышение объема бюджетных поступлений от резидентов территории над объемом предоставляемых налоговых льгот), поскольку до создания территории с особым статусом экономическая активность на ней практически отсутствовала, а экономический эффект, который непосредственно выражается в создании рабочих мест, опосредованно – в росте потребления, что приводит к мультипликативному эффекту.

Субсидирование выпуска приоритетной продукции. Промышленные предприятия, реализующие инвестиционные проекты, направленные на производство приоритетной продукции, могут претендовать на получение кредита с льготной процентной ставкой.

Налоговые льготы. Кабинетом Министров Кыргызской Республики утверждается перечень преференциальных видов промышленной деятельности, осуществляемой в пределах территории административно-территориальной единицы, имеющей особый статус в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, подлежащих льготному налогообложению. К такой продукции, как правило, относится продукция, направленная на выпуск приоритетной продукции, импортозамещение, обеспечение технологической безопасности, оказывающая влияние на различные отрасли промышленности (мультипликативный эффект).

Льготы по налогам предоставляются налогоплательщикам, имеющим налоговую регистрацию в налоговых органах, имеющим особый статус в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Кабинетом Министров Кыргызской Республики также утверждается перечень организаций, подлежащих льготному налогообложению по налогу на прибыль, НДС и налогу с продаж на товары, работы и услуги, реализуемые организациями, имеющими национальное и/или государственное и/или инвестиционное значение, а также порядок предоставления налоговых льгот.

Промышленная ипотека. Промышленная ипотека — это денежный заем у банка под залог промышленной площадки, на которой предприниматель собирается развивать производство. Его может взять бизнес, чтобы приобрести готовую промышленную площадку и быстро запустить производство. Процентные выплаты по промышленной ипотеке субсидируются государством. В ряде случаев промышленную ипотеку могут получить только предприятия и индивидуальные предприниматели, вид деятельности которых совпадает с приоритетными направлениями развития города/региона, в других случаях ограничения не устанавливаются. В ряде случаев производство выгоднее организовать на новой площадке (greenfield), в других случаях организация производства целесообразна на площадках, где ранее располагались промышленные предприятия, и существующая инфраструктура (электро-, тепло-, водоснабжение и водоотведение) может быть реабилитирована (brownfield).

В мировой практике в ряде случаев предусмотрены дифференцированные ставки по промышленной ипотеке, например, для высокотехнологичных компаний или компаний приоритетных специализаций процентная ставка может быть ниже.

Индустриальные парки и технопарки. Индустриальный (промышленный) парк – это управляемый управляющей компанией комплекс объектов недвижимого имущества, состоящий из земельного участка (участков) с производственными, административными, складскими и иными зданиями, строениями и сооружениями, обеспеченный инженерной и транспортной инфраструктурой, необходимой для создания нового промышленного производства, а также обладающий необходимым правовым режимом для осуществления производственной деятельности.

Для строительства завода «с нуля» инвестор может приобрести земельный участок на территории индустриального парка, к которому подведены все необходимые объекты инфраструктуры: дороги, линии электропередач, газопровод, а также объекты водоснабжения и водоотведения. Зачастую компании, особенно малый и средний бизнес, не готовы или не хотят заниматься строительными вопросами. В таких случаях они могут арендовать у управляющей компании индустриального парка универсальные готовые помещения.

Основным отличием индустриальных парков и технопарковзаключается в содержании деятельности их резидентов. Индустриальные парки предназначены для размещения массовых производств, в то время как резиденты технопарков ведут разработку новых продуктов и осуществляют их тестовое и мелкосерийное производство. Вследствие этого индустриальные парки и технопарки, как правило, обладают инфраструктурой разного назначения. Если индустриальные парки, как правило, развивают инженерную и энергетическую инфраструктуру, могут предоставлять готовые производственные помещения в аренду, то в технопарках резидентам чаще всего доступны офисно-лабораторные площади для проведения исследований и организации производств небольших размеров.

Развитие индустриальных парков и технопарков требует активного применения инструментов ГЧП – вклад государства должен заключаться в выделении земельных участков и подведении соответствующей инфраструктуры (дороги, линии электропередач, газопровод, а также объекты водоснабжения и водоотведения).

При создании индустриальных парков следует иметь в виду, что строительство универсальных зданий общего назначения, без учета специфических потребностей арендаторов является достаточно рискованным, поскольку у многих потенциальных резидентов имеются собственные потребности. В связи с этим определенную часть индустриальных парков следует оставлять свободной для строительства объектов «под ключ», с учетом технических и логистических требований клиентов (build-to-suit). Земельный участок и здания в этом формате переходят в частную собственность, что повышает капитализацию бизнеса.

Промышленные кластеры. Промышленный кластер – совокупность предприятий, связанных экономическими отношениями вследствие территориальной близости и функциональной зависимости. Функциональная зависимость – обязательство по поставке и (или) по приобретению участниками промышленного кластера продукции промышленного кластера.

Преимуществами кластеризации является использование существующего потенциала промышленных предприятий. При этом их объединение в кластеры на основе географической близости и функциональной зависимости приводит к созданию новых цепочек производства, добавленной стоимости, расширению доступа к инновациям и технологиям, снижению транзакционных издержек и росту количества высокопроизводительных рабочих мест.

Создание территориальных промышленных кластеров позволяет стимулировать развитие промышленного производства, диверсифицировать структуру экономики и улучшить инвестиционный климат в регионе. Такие проекты позволяют обеспечить развитие малого и среднего предпринимательства, привлечь новых инвесторов, повысить уровень конкурентоспособности предприятий региона, увеличить темпы роста производства высокотехнологичной продукции и объемы несырьевого экспорта.

Государственная поддержка промышленных кластеров может осуществляться в разных формах, включая возмещение из бюджета части затрат при реализации совместных проектов по производству приоритетной промышленной продукции, в том числе направленной на импортозамещение, обеспечение технологической безопасности и др. К другим мерам поддержки относятся гарантированные госзакупки, субсидирование закупок первой партии произведенной продукции, предоставление кредитов по льготной ставке, налоговые льготы.

Урбанизация и развитие инфраструктуры.Территории опережающего развития будут создаваться, прежде всего, в городах областного значения. В случае создания достаточного количества новых рабочих мест может потребоваться привлечение жителей из соседних населенных пунктов. Это создаст условия для формирования городских агломераций на базе столиц областей, что потребует развития дорожной сети, транспортного сообщения.

В целях обеспечения социально-экономического развития городов за счет целевых трансфертов было предусмотрено по 1,0 млрд сомов и более на финансирование планов развития городов Каракола, Джалал-Абада, Токмока, Кара-Балты. На финансирование плана развития города Таласа предусмотрено 300,0 млн сом.

За счет целевых трансфертов в городах Каракол и Джалал-Абад проведена работа по реализации бюджетообразующих, инфраструктурных, социальных проектов. Профинансированы работы по строительству асфальтобетонного и мусороперерабатывающих заводов.

Городам Токмок, Кара-Балта и Талас предусмотрены средства на создание инфраструктуры для промышленной зоны (Токмок), строительство асфальтобетонных и железобетонных заводов, транспортно-логистического хаба, ремонт дорог, обеспечение ночным освещением, на мероприятия по созданию комфортного и экологически чистого города.

Со стороны Кабинета Министров Кыргызской Республики будет продолжена государственная поддержка для развития городов областного и районного значения.

На территориях опережающего развития в первую очередь необходимо решить приоритетные проблемы, способствующие снятию ресурсных и инфраструктурных ограничений для развития регионов.

Требует решения вопрос обеспечения социальной инфраструктурой с учетом демографического прогноза, межотраслевого и межрегионального перетока трудовых ресурсов. Необходимо в приоритетном порядке направить инвестиции на обновление инженерной инфраструктуры в те города, в которых происходит рост численности населения.

При развитии инженерной инфраструктуры должна учитываться политика управляемой урбанизации и предупреждения хаотичного разрастания окраин агломераций вследствие притока внутренних трудовых мигрантов.

Меры по развитию городов должны быть в первую очередь увязаны с перспективами их экономического развития, вклада в экономику региона, динамикой численности населения.

Основными задачамиявляются:

- подготовка квалифицированных кадров для работы на предприятиях, созданных на территориях опережающего развития. Практика развивающихся стран, в т.ч. республик бывшего СССР, демонстрирует, что отсутствие квалифицированных кадров является одним из самых серьезных препятствий для успешного развития нового бизнеса;

- внедрение механизмов государственно-частного партнерства, направленных на обеспечение взаимодействия работодателей и организаций начального и среднего профессионального образования, развитие дуального профессионального образования;

- разработка региональных программ развития образования с учетом потребностей рынка труда;

- формирование сети образовательных организаций опережающей подготовки с сокращением сроков подготовки и быстрым выходом молодежи на рынок труда по современным специальностям, использующим цифровые технологии. Повышению качества подготовки кадров также будет способствовать стимулирование предпринимательской активности организаций профессионального образования.

Ресурсы системы начального и среднего профессионального образования должны быть направлены не только на подготовку кадров для внутреннего рынка труда. Значительную роль в экономике Кыргызской Республики играет трудовая миграция. В этой связи необходимо продолжение работы по созданию на базе организаций начального и среднего профессионального образования центров домиграционной подготовки, направленных на повышение квалификации будущих трудовых мигрантов, а также повышению их правовой грамотности. Это позволит мигрантам осознавать и защищать свои права, а также получать более высокие доходы, что приведет к росту денежных переводов.

В целях поддержки вернувшихся мигрантов, учитывая опыт Международной организации по миграции, необходимо начать реализацию программы в пилотном режиме по принципу 1+1, где будут охвачены мигранты, которые находились в трудовой миграции сроком до 3 лет. Эта группа наиболее уязвима, нуждается в финансовой поддержке.

Грантовая поддержка по принципу 1+1 наравне с экономическими целями имеет также и социальные задачи. Это снижение уровня социальной напряженности в обществе через содействие возвращению мигрантов на родину, создание условий для эффективной реинтеграции в общество, создание новых рабочих мест, содействие сокращению уровня бедности.

В связи с тем, что наибольшее число мигрантов отмечено в южных регионах – 61,2 процентов от общего количества по республике, реализацию программы в пилотном режиме необходимо начать с Баткенской области за счет средств, предусмотренных на развитие Баткенской области, а также фондов развития.

Реализация программы будет проводиться в следующей последовательности:

Полномочные представительства Президента в областях и ОМСУ разрабатывают единую форму заявок на участие в программе 1+1, устанавливают даты приема заявок.

Заявитель (вернувшийся мигрант) подает заявку на участие в программе «1+1» и бизнес-план в ОМСУ и полномочные представительства Президента в областях для экспертизы на соответствие местной стратегии развития в течение установленного срока.

Совет по развитию Баткенской области Кыргызской Республики и Наблюдательный совет фонда развития регионов разрабатывают критерии отбора заявителей.

Решение по бизнес-проекту принимается Советом по развитию Баткенской области Кыргызской Республики и Наблюдательным советом фонда развития регионов.

Мониторинг и оценка реализации программы проводится местными органами власти.

§ 2. Развитие территорий особого внимания

Поддержка туризма как метода развития территорий особого внимания. Задача развития территорий особого внимания должна, прежде всего, решаться для обеспечения роста благосостояния населения этих и смежных территорий через экономическое и социальное развитие. Также некоторые формы туризма позволяют сохранить и продвигать культурное наследие и традиции местного населения: историю, культуру, народные ремесла и другие аспекты местной культуры.

При этом политика в сфере туризма должна стремиться к соблюдению следующих условий:

- внедрение принципов «устойчивого» туризма;

- соответствие критериям устойчивого развития и широкое применение «зеленых» технологий, «устойчивого производства и потребления»;

- поддержка охраны окружающей среды, сохранения биоразнообразия и природных экосистем, особенно если туристическая деятельность ведется на особо охраняемых природных территориях, в лесхозах или прилегающей к ним местности;

- вклад в развитие местных сообществ и обеспечение инклюзивности, давая возможности для развития женщин, детей и молодежи, одновременно создавая благоприятную среду (как рабочую, так и туристическую) для лиц с инвалидностью и лиц с ограниченной мобильностью;

- привлечение зеленых инвестиций и грантов на сохранение и восстановление окружающей среды;

- сохранение местной культуры, традиционных знаний, ремесел и др.

Как форма экономической деятельности, которая осуществляется и потребляется на месте, туризм предоставляет особые возможности для предоставления выгод непосредственно на территории. Помимо прямой выгоды, которую могут извлечь местные сообщества в виде трудоустройства и бизнеса, они могут получить иные сопутствующие выгоды:

- инвестиции в инфраструктуру, стимулируемые развитием туризма, а иногда и финансируемые за счет него;

- развитие социальных услуг – образования, здравоохранения и других в местных сообществах либо в результате спонсорства со стороны туристического бизнеса, партнерства с правительством, либо за счет пожертвований посетителей;

- использование местных налогов и сборов, поступивших от туризма для финансирования услуг местного значения.

Регулирование развития туризма на территориях особого внимания должно гарантировать выгоды местному населению, участие всех групп населения, особенно исключенных и маргинализированных, в планировании и организации туристической деятельности.

Территории особого внимания могут получить стимул и ресурсы для развития за счет перераспределения выгод, получаемых государством и частным сектором от уже развитых туристических территорий, для развития прилегающих, но прямо не задействованных в туристической деятельности территорий.

Предлагаются следующие группы мер, необходимых для развития туризма на территориях особого внимания:

- меры на национальном уровне для создания институциональной среды, включая меры по улучшению региональной статистики туризма, разработку стандартов всех подотраслей туризма, разработку и реализацию оптимальной ценовой политики, улучшение финансирования сектора, коммуникационных и адвокационных мероприятий;

- меры по развитию всего спектра туристической инфраструктуры: транспортной, гостиничной, общественного питания, связи и др;

- меры по созданию, социальной защите и внедрению необходимых квалификационных требований для развития местного кадрового потенциала, включая гидов, сезонных работников, ремесленников, работников культуры и др.

Развитие сельскохозяйственных айылных аймаков. Для развития айылных аймаков, имеющих сельскохозяйственную специализацию, настоящая Программа предусматривает применение комплексного подхода, часть мер которого уже реализуется и будет далее реализована в среднесрочной перспективе. Комплексный подход основан на учете различных факторов, кумулятивный эффект от развития которых должен обеспечит долгосрочный рост и финансовую устойчивость отрасли.

Агропромышленная интеграция и кластеры: в рамках отраслевой сельскохозяйственной политики сохранится поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств населения в рамках существующей политики предоставления различных льгот и услуг. Они будут стимулироваться к участию в агроинтеграции, включая добровольную кооперацию, создание торговых и сервисных кооперативов на основе перерабатывающих предприятий, торговых и логистических центров, улучшение доступа кооперативов на областные и республиканские рынки, а также к торговым сетям. Развитие кооперации будет поддерживаться методически и технически, с активным распространением положительного опыта. Также предусмотрено создание цепочек добавленной стоимости с участием различных сельхозпроизводителей, с поддержкой со стороны государства. Кластеры будут формироваться добровольно на национальном и областном уровнях, вовлекая в себя крестьянские (фермерские) хозяйства, кооперативы и перерабатывающие предприятия. Для координации вопросов развития кластеров при Министерстве водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики уже действует Совет кластерного развития. Повышение производительности производственно-сбытовых цепочек будет осуществляться через создание логистических центров и обеспечение привлекательных условий для их образования, в том числе в рамках ГЧП.

Доступ к дешевым кредитам: на фоне планомерного процесса наращивания объема льготного кредитования сельскохозяйственных производителей, в среднесрочном периоде необходимо предусмотреть работу по расширению и облегчению доступа к получению кредитных средств путем стимулирования открытия отделений банков, развития онлайн сервисов и упрощения процедур оформления.

Комплексное управление инвестициями: для внедрения комплексной системы социально-экономического планирования, которая включает в себя улучшенное прогнозирование эффективности инвестиций и обмен информацией об инвестиционных потребностях между разными уровнями управления, предполагается создание аналитического потенциала в уполномоченных государственных органах и местных государственных администрациях, внесение изменений в законодательство с целью создания механизмов формирования бюджета развития на региональном уровне. Требуется также координация и гармонизация проектов партнеров по развитию, например, программное планирование и координация проектов Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики, международных финансовых институтов и НКО по развитию сельскохозяйственных кластеров с проектами по реконструкции оросительных систем, строительству логистических центров, развитию энергетической и дорожной инфрастуктуры, ирригации, борьбы с деградацией земель. При этом система планирования капитальных вложений из республиканского и местных бюджетов, фондов развития регионов должна быть увязана с планами пространственного развития территорий.

Повышение заинтересованности молодежи и малообеспеченных семей в предпринимательской активности в сельском хозяйстве: снижению оттока молодежи из сельскохозяйственных регионов и повышению ее заинтересованности в развитии сельскохозяйственного производства будет способствовать уже реализуемая политика создания в регионах агроцентров (при содействии проектов партнеров по развитию НКО, Министерства образования и науки Кыргызской Республики и региональных учебных заведений), осуществляющих обучение и профессиональную ориентацию будущих молодых фермеров. Эта практика будет продолжена и расширена. При поддержке партнеров по развитию будут выделяться гранты для молодых сельских предпринимателей.

В целях стимулирования предпринимательской активности и улучшения качества жизни населения будет оказана поддержка гражданам, в том числе малообеспеченным семьям в открытии и развитии предприятий в сфере сельского хозяйства. Поддержка будет включать в себя приобретение оборудования, семян, сырья, скота и т.п., или предоставление возможности для запуска бизнеса по переработке местного сырья (организация мини-цехов по производству сафлорового масла, по переработке овечьей шерсти, мобильных доильных пунктов, установление в убойных цехах шкуросъемных аппаратов, мини-птицефермы).

Отбор и сопровождение стартап-проектов будет проводиться через общественный фонд «Фонд социального партнерства по развитию регионов», задачами которого является реализация проектов в регионах Кыргызской Республики.

Пространственное планирование и управление: планируется создание цифровых сельскохозяйственных карт, интегрированных с ГИС-платформами, по видам засеваемых культур, почвенным характеристикам, карты орошения и ирригационных систем (доступности воды, схем орошения), карты рынков и логистики. Это позволит проводить оптимальное планирование и использование земельных участков, трансформацию и задействование неиспользованных земель. Схемы пространственного развития должны изменяться в зависимости от планов и приоритетов, заложенных в местных программах социально-экономического развития.

Развитие инновационных методов: предполагается поэтапное создание специализированных образовательных и научно-исследовательских центров в сельскохозяйственных районах для повышения квалификации местных фермеров и внедрения инноваций в сельском хозяйстве, в том числе, в отношении технологий развития перспективного экологически чистого производства органической продукции.

В настоящее время при содействии партнеров по развитию и НКО в регионах начинают создаваться агрохабы, предоставляющие фермерам и фермерским хозяйствам информационную поддержку (доступ к информации о сельскохозяйственных практиках, новых технологиях, агроклиматических условиях и рынках), образовательные услуги и консультации, поддержку в технических вопросах, содействие в поисках рынков сбыта, поддержку в вопросах маркетинга и продажи. Агрохабы участвуют в исследованиях и разработках, направленных на улучшение сельскохозяйственных методов, устойчивости к изменению климата и повышению качества продукции.

Цифровое развитие сельского хозяйства: помимо создания цифровых сельскохозяйственных пространственных схем, необходимы меры по внедрению систем сбора, анализа и распространения данных в сельскохозяйственном секторе, включая создание платформ обмена данными и отчетности для фермеров. Доступ к точным и своевременным данным позволит применять основанные на фактических данных методы ведения сельского хозяйства и проводить эффективную политику в сельском хозяйстве. Для повышения точности данных необходимо использовать сельскохозяйственные дроны и системы спутникового наблюдения, которые помогают контролировать состояние полей, определять оптимальные моменты для полива и уборки урожая, а также своевременно информировать о наличии вредителей и болезней. Необходимо создание информационной системы по контролю над ирригационными системами (с применением датчиков) с целью более точного определения потребности в воде для различных культур, обеспечения управления, мониторинга и регулирования состояния и использования водных ресурсов, объектов ирригационной и мелиоративной инфраструктуры.

Комплексный подход потребует инновационных решений не только в самом производстве и переработке сельхозпродукции, но и в проектировании производственных мощностей. Здесь в среднесрочной перспективе понадобится исполнение комплекса мер, связанных, в том числе, с пространственным планированием:

- разработка архитектурно-градостроительных проектов современных фермерских хозяйств и агропромышленных комплексов, с учетом оптимальной планировки, использования современных технологий и соблюдением соответствующих норм;

- разработка инфраструктуры для развития сельскохозяйственного сектора: строительство и модернизация дорог, поливных систем, складских помещений и рынков продукции;

- проведение реконструкции и реставрации сельских населенных пунктов с целью улучшения жилищных условий, создания комфортной среды для жизни и работы сельских жителей.

Развитие высокогорных, труднодоступных и приграничных территорий. Горы занимают 94 процентов территории Кыргызской Республики, а примерно половина ее расположена выше 1 500 метров над уровнем моря, что обуславливает существование населенных пунктов, расположенных в труднодоступных местах высокогорья. Таких сел насчитывается около 800 в 6 областях страны. Многие из них постепенно приходят в упадок. Росту и развитию таких территорий препятствует ряд факторов, включая непривлекательность для населения, сложность и дороговизну строительства, отсутствие транспортной и энергетической сети, высокорискованные условия для ведения сельского хозяйства. Остро стоит кадровая проблема – квалифицированные специалисты, например, в области образования и здравоохранения, не всегда хотят работать в труднодоступной местности. При этом в силу культурных и родовых традиций, эти населенные пункты должны быть сохранены. Поэтому в отношении таких территорий «развитие», в основном, означает обеспечение доступности услуг.

В рамках Указа Президента Кыргызской Республики «О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики» предусмотрено создание эффективной системы управления высокогорными, труднодоступными, отдаленными и приграничными территориями и развитие социальной инфраструктуры.

В контексте доступности услуг для высокогорных и труднодоступных территорий настоящая Программа рассматривает следующие способы выравнивания для поддержания минимальных стандартов.

Обеспечение территориальной доступности услуг. Для этого необходим пространственный анализ размещения опорных населенных пунктов базовой социальной инфраструктуры.

Выездные (мобильные) формы предоставления социальных услуг, услуг в сфере здравоохранения и культуры на малонаселенных территориях.

Цифровая доступность: продолжение цифровизации услуг, имеющих отношение к получению гражданами документов, с одновременным контролем покрытия всей территории Кыргызской Республики качественной мобильной и интернет-связью, развитие телемедицины (получение консультации специалистов из центральных медицинских учреждений без необходимости физического присутствия), дистанционного обучения (дистанционные образовательные платформы и онлайн-курсы для взрослых, поскольку дети должны получать полноценное школьное образование). Меры по цифровой доступности должны разрабатываться на основе оценки цифровых рисков неравенства и исключения в управлении.

Доступность транспортных услуг: обеспечение регулярного (в зависимости от сезона) циркулирования общественного транспорта к труднодоступным населенным пунктам. Меры должны быть разработаны на базе оценки транспортной связанности территории с учетом критериев среднего времени в пути или маршрутной скорости передвижения, стоимости и комфорта перевозки.

Финансовые стимулы: предоставление (помимо существующих высокогорных коэффициентов) финансовых поощрений и существенных надбавок для медицинских и образовательных специалистов, работающих в высокогорных районах, может привлечь квалифицированных специалистов и повысить качество предоставляемых услуг.

Определенная часть высокогорных населенных пунктов может играть важную роль и в более широком контексте регионального развития. Для этого настоящая программа должна предусмотреть в среднесрочном периоде использование существующих или проведение новых исследований о резервах труднодоступных территорий, и по их результатам предусмотреть соответствующие среднесрочные и долгосрочные направления деятельности: бюджетные инвестиции в инфраструктуру; стимулирование предпринимательства; стимулирование туризма; поддержка сельского хозяйства и экологически чистого производства; партнерство с международными частными инвесторами.

Развитие приграничных территорий.Кыргызская Республика граничит с четырьмя странами, протяженность ее государственной границы составляет 4786 км. Приграничные территории Кыргызской Республики обладают нормативно закрепленным особым статусом, предполагающим, во-первых, обеспечение их безопасности, и, во-вторых, оказание государственной поддержки социально-экономического развития. На сегодняшний день в перечень отдельных приграничных территорий Кыргызской Республики, имеющих особый статус, входят 132 села и 10 участков в 5 областях страны.

С точки зрения национальной безопасности населенные пункты, находящиеся на приграничных территориях, нуждаются в поддержке для того, чтобы не исчезнуть из-за факторов неустойчивого развития, которые были перечислены в предыдущем подразделе для высокогорных территорий, т.к. на большей протяженности государственной границы приграничные территории обладают признаками высокогорья.

Кроме того, необходимо предпринять целый ряд мер по предотвращению оттока населения из приграничных территорий. Поэтому важно предусмотреть меры не только по укреплению государственной границы, но и по социально-экономическому развитию приграничных территорий.

В рамках реализации Государственной программы по обеспечению безопасности и социально-экономическому развитию отдельных приграничных территорий Кыргызской Республики, начиная с 2013 года осуществлялись масштабные мероприятия по развитию местной инфраструктуры и услуг, включая дороги, электроснабжение, доступ к питьевой воде, образование и здравоохранение. Государственная программа продолжается в третьей фазе (2021–2025 годы) и предусматривает широкий набор мер как по обеспечению безопасности приграничных территорий, развитию пограничной инфраструктуры, возведению инженерных заграждений, так и по социально-экономическому развитию приграничных территорий.

В целях реализации вышеназванной Государственной программы утвержден план мероприятий Кабинета Министров Кыргызской Республики по социально-экономическому развитию отдельных приграничных территорий Кыргызской Республики, имеющих особый статус, на 2024–2025 годы, в плане мероприятий предусмотрены: 31 мероприятие, в 2024 году  на реализацию данного плана – 136,8 млн сомов, на 2025 год – 232,0  млн сомов.

Помимо предусмотренных вышеуказаннойГосударственной программой мер развития социальной сферы, в приграничных населенных пунктах следует обеспечить формирование на базе опорных населенных пунктов базовой социальной инфраструктуры, а также использование населением выездных (мобильных) форм оказания услуг в сфере культуры, здравоохранения и социального обслуживания.

В сфере дошкольного образования необходимо внедрить механизмы государственно-частного партнерства, обеспечивающие формирование семейных детских садов (детских садов домашнего типа). Также возможно внедрение различных альтернативных вариантов дошкольного образования – например, мобильные детские сады-автобусы, дальнейшее развитие Центров развития ребенка на базе библиотек, создание учреждений «детский сад-школа»,

В сфере начального, основного и среднего общего образования необходимо обеспечить услуги школьных автобусов. В сфере начального и общего профессионального образования целесообразно рассмотреть вопрос образовательных организаций или их филиалов в приграничных городах (что будет иметь высокую эффективность при параллельном создании в них рабочих мест).

Необходимо развивать систему стимулов для медицинских и педагогических работников, работающих с населением приграничных территорий (надбавки к заработной плате, предоставление бесплатного жилья и др.). Также необходимы государственные инвестиции в создание сети фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов, а также мобильных комплексов предоставления медицинских услуг. При этом в приграничных территориях приоритетом должна являться не оптимизация сети учреждений, а создание дополнительных рабочих мест в бюджетном секторе.

В рамках Программы по обеспечению безопасности и социально-экономическому развитию отдельных приграничных территорий Кыргызской Республики предусматривается возможность развития приграничных территорий как базы по созданию экспортного потенциала (например, продуктов сельского хозяйства) для торговли с соседними странами. Здесь необходимо сосредоточить усилия на следующих основных направлениях, развивающих трансграничную экономику:

- создание специализированных территорий для развития приграничной экономики, включая создание таможенных, транспортных и логистических инфраструктур, способствующих обмену товарами и услугами с соседними странами;

- создание специальных экономических зон на высокогорных территориях с особыми налоговыми и регуляторными режимами, чтобы привлечь инвестиции и стимулировать развитие производства и торговли;

- по аналогии с мерами по развитию высокогорных и труднодоступных территорий необходимы будут бюджетные инвестиции в инфраструктуру (дороги, энергетика, связь), что позволит улучшить доступность и связанность удаленных территорий, способствуя развитию бизнеса и повышению качества жизни;

- необходимо расширение практики трансграничного сотрудничества с соседними странами. Как пример, принятая в 2023 году кыргызской и китайской сторонами Программа приграничного сотрудничества на 2023–2027 годы, которая предусматривает взаимодействие в сферах торгово-экономического и инвестиционного сотрудничества, сотрудничество по развитию транзитных перевозок, международной почтовой связи и улучшению инфраструктуры пунктов пропуска, таможенное сотрудничество, сотрудничество в области сельского хозяйства, в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности, в сфере энергетики, в области туризма, финансовое сотрудничество.

Помимо перечисленных в вышеуказанной Программе, одной из форм стимулирования сотрудничества приграничных территорий с сопредельными странами в районах, где осуществляются трансграничные перевозки, являются меры по поддержке создания складских и логистических комплексов на условиях государственно-частного партнерства и меры государственной поддержки по созданию инфраструктуры по обслуживанию грузоперевозчиков (парковки, мотели, услуги общественного питания, строительство «зон отдыха», включающих заправки, магазины, туалеты, душевые комнаты, пункты общественного питания и др.).

Необходимо предусмотреть меры государственной поддержки развития туристической инфраструктуры на приграничных территориях, в которых расположены природные достопримечательности, а также проработать на межгосударственном уровне вопросы организации краткосрочных трансграничных туров (например, Ош – Фергана, Ош – Наманган), что будет стимулировать развитие обслуживающей инфраструктуры в местах пограничных переходов. Необходимо разработать совместные проекты по развитию въездного туризма с сопредельными государствами, например, «Города Ферганской долины» и другие.

В приграничных айылных аймаках могут создаваться территории опережающего развития с преференциальными (по сравнению с территориями опережающего развития в других населенных пунктах) условиями для резидентов. Это также потребует развития дорожной и энергетической инфраструктуры, что благоприятно отразится и на качестве услуг в приграничных населенных пунктах.

Следует рассмотреть вопрос увеличения расходов на геологоразведочные работы в приграничных территориях.

В рамках проектов по поддержке сельского хозяйства необходимо предусмотреть дополнительные меры государственной поддержки сельхозпроизводителей приграничных территорий (более низкие по сравнению с остальными сельхозпроизводителями, получающими меры государственной поддержки, ставки по кредитам и лизингу и др.). При этом одним из основных критериев эффективности мер поддержки должно стать создание рабочих мест.

Для укрепления социальной сплоченности и снижения конфликтного потенциала необходимо реализовать совместно с гражданским обществом и органами МСУ проекты, направленные на объединение и совместную работу молодежи из приграничных территорий, включая проекты в сфере информационно-коммуникационных технологий, например, молодежные трансграничные мероприятия (хакатоны).

Необходимо предусмотреть дополнительные государственные инвестиции, направленные на развитие экономики приграничных территорий.

На первом этапе инвестиции могут предоставляться через фонды развития регионов/районов, стимулирующие гранты, при этом для приграничных территорий должны быть предусмотрены преференции при конкурсном отборе проектов из фондов развития регионов/районов и при предоставлении стимулирующих грантов.

Развитие природоохранных территорий и сохранение окружающей среды для будущих поколений. Развитие природоохранных территорий (ПОТ), которые включают в себя особо охраняемые природные территории (ООПТ), земли государственного лесного фонда (ГЛФ), геологические парки (ГП), в контексте регионального развития представляет собой сложную проблему, требующую учета различных интересов.

ПОТ играют важную роль в сохранении биоразнообразия и экосистем, предотвращении деградации природных экосистем и обеспечении экологической устойчивости в страновом и глобальном масштабе. Они представляют собой уникальные природные угодья с высокой степенью сохранности экосистем, обладающие важными экологическими функциями. Поэтому при развитии регионов важно учитывать принципы устойчивого развития и сохранения природного наследия.

Сложным вопросом развития являются противоречия между целями сохранения природы и экономическим развитием. Многие местные государственные администрации и органы МСУ, где расположены ПОТ, сталкиваются с необходимостью балансировать между целями сохранения природы и обеспечения экономического роста. Проблема должна быть решена через комплексное планирование устойчивого использования природных ресурсов, в том числе рекреационных, с гарантией сохранения природных экосистем и ландшафтов и социально-экономического развития местных сообществ.

Меры развития природоохранных территорий должны быть направлены на обеспечение гармоничного развития регионов в контексте сохранения и восстановления природных ландшафтов и естественных экосистем Кыргызской Республики; а также на повышение эффективности охраны природы в Кыргызской Республике.

Первая группа мер направлена на смягчение негативного воздействия экономики на ресурсы ПОТ и создание условий для устойчивого социально-экономического развития регионов, где они расположены. Эффект смягчения достигается через внедрение устойчивых и экологичных методов хозяйствования (туризм, сельское хозяйство, агролесоводство), жесткой привязкой предпринимательской деятельности рядом и внутри ПОТ к критериям экологичности, сохранения и восстановления природных ландшафтов и естественных экосистем, развитие традиционного и экологичного ремесленничества, сертификацию для продуктов, произведенных вблизи ООПТ с соблюдением экологических стандартов. Важно разработать экономические механизмы и стимулы, которые бы поощряли местное население к сохранению природы и устойчивому использованию ресурсов ПОТ. С точки зрения управления важно интегрировать вопросы управления ПОТ в местные программы социально-экономического развития, при этом нужно стремиться к повышению участия местного населения в управлении ПОТ. Для пресечения незаконной деятельности и наказания нарушителей требуется разработка и внедрение эффективных правовых механизмов для контроля за устойчивым использованием ресурсов ООПТ (например, это может включать ужесточение штрафов).

Существует острая потребность в образовательных информационных кампаниях о важности ПОТ для Кыргызстана, а также о возможностях и преимуществах их развития для местного населения. Ключевыми должны быть темы: важность ПОТ для управления рисками и адаптации к изменению климата и предотвращения природных катастроф, участие населения в интегрированном управлении ПОТ и населенных пунктов, методы устойчивого природопользования.

Необходимо устанавливать партнерство между государственными органами, бизнесом, общественными организациями и местным населением для совместного управления и развития природоохранных территорий и внедрять альтернативные эффективные финансовые решения по сохранению биоразнообразия.

Вторая группа мер объединяет деятельность по повышению эффективности охраны природы в Кыргызской Республике. ПОТ, в частности леса и ООПТ, являются убежищами для флоры и фауны, что способствует устойчивости экосистем к изменениям климата: к экстремальным погодным условиям и другим климатическим стрессам. Они обеспечивают важные экосистемные услуги, такие как регулирование водного цикла, поддержание качества воздуха и почвы, а также предоставление ресурсов, которые могут быть важны для адаптации к изменениям климата. Леса, болота и другие экосистемы ПОТ поглощают и хранят углерод, помогая снижать концентрацию парниковых газов в атмосфере и снижать скорость изменения климата. Они способствуют созданию благоприятного микроклимата, уменьшая экстремальные температуры и улучшая местные климатические условия. Для повышения эффективности охраны природы в условиях изменения климата необходимо создание экологических каркасов (ЭК), которые являются важным инструментом в обеспечении устойчивого развития территорий, и расширение водно-болотных угодий.

Необходимо формализовать и создать геологические парки – регионы, имеющие комплексный особый охраняемый статус, на территории которых наглядно раскрываются геологическая история Земли и местных ландшафтов, выразительные геологические образования, слои ископаемой фауны. Каждая территория (ПОТ, орган МСУ, район и выше) должны внедрить практику разработки и реализации планов управления природными и климатическими рисками: оценка рисков и уязвимости, включающая идентификацию угроз, и анализ уязвимости экосистем и сообществ. На основе этой оценки разрабатываются превентивные и адаптационные действия. Комплексный подход снижает уязвимость и повышает устойчивость экосистем и сообществ, обеспечивая их долгосрочное благополучие.

§ 3. Механизмы пространственного управления и развития

Обеспечение данными для пространственного планирования. Национальная инфраструктура пространственных данных. В последние годы центральные органы государственного управления стали уделять больше должного внимания развитию национальной структуры пространственных данных (НИПД) – сложной информационно-телекоммуникационной системы, обеспечивающей доступ граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной и муниципальной власти к территориально распределенным ресурсам пространственных данных, а также распространение и обмен данными. НИПД призвана быть основным инструментом в статистике, управлении, анализе, моделировании и планировании местности, в планировании инвестиций в земельных, инфраструктурных, экологических, экономических отраслях. В качестве базы для НИПД создан геопортал, который позволит государственным органам и частному сектору развивать и предоставлять новые услуги населению, максимально используя имеющиеся пространственные данные и создавая новые.

В рамках существующих стратегий и концепций развития НИПД и в рамках настоящей Программы необходимо обеспечить интеграцию Геопортала с АИС «Санарип Аймак» для целей комплексного планирования.

Вторым ключевым источником информации для пространственного планирования, особенно для решения оперативных задач, являются «большие данные», которые необходимо внедрять для анализа мобильности населения, нагрузки на транспортную и социальную инфраструктуру, культурных и потребительских предпочтений населения, удовлетворенности населения качеством жизни, оценки стоимости коммерческой недвижимости и земли, развития статистической базы и др.

Необходимо организовать применение целей комплексного планирования развития регионов для использования различных источников «больших данных», включая операторов мобильной связи; интеграторов сигналов GPS; операторов фискальных данных; социальные сети; Интернет-ресурсы, включая системы бронирования билетов на транспорт и гостиницы; системы сбора коммунальных платежей; регулярные космические снимки. Все эти источники доступны для использования в Кыргызской Республике и могут уже сейчас с успехом применяться в разработке национальных, региональных и городских стратегий.

Разные задачи могут потребовать различных данных. Так, например, планирование сети общественного транспорта может опираться на данные интеграторов GPS-сигналов, а для разработки пространственных схем городов нужно использовать данные мобильных операторов, содержащие помимо геолокационных характеристик, еще и социально-демографические параметры пользователей. Семантические данные социальных сетей должны применяться для анализа удовлетворенности граждан программами благоустройства и социального развития.

Следует переориентировать часть международной помощи партнеров по развитию в направлении внедрения «больших данных» в разработку национальных, региональных и городских стратегий, создание альтернативной статистической базы, развитие государственной и муниципальной статистики.

Для развития регионов «большие данные» будут применяться для проектирования и оптимизации сетей внутригородского и межгородского общественного транспорта; дата-поддержки методологии оценки кадастровой стоимости земли и недвижимости; расчета необходимых мощностей социальной и транспортной инфраструктуры в районах привлекательных для туризма; дата-поддержки альтернативных методов расчета индекса потребительских цен; дата-поддержки мастер-планов городов и их районов, расчета необходимой функциональной структуры услуг в жилых районах, оптимизации размещения коммерческих площадей и их размера, а также просчет различных сценариев новых городских планировок с помощью имитационных моделей, использующих «большие данные».

Учитывая преимущества «больших данных», которые формируются в режиме реального времени и позволяют историческое накопление данных в совокупности с гибкостью создаваемых метрик, необходимо внедрить «большие» данные в процессы мониторинга индикаторов эффективности национальных, региональных и городских программ, а также отдельных проектов.

Разработка Национальной и региональных пространственных схем. Национальная пространственная схема как часть комплексного плана определит основные направления развития территориально-пространственного планирования территорий (систем расселения) в соответствии с государственной политикой в области расселения и организации территорий Кыргызской Республики, зонирование территорий, дает обоснования особенностей территориальной организации и расселения в границах важнейших межрегиональных объектов и территорий особого регулирования градостроительной деятельности, определит основные принципы проведения политики в области расселения и организации территории на региональном уровне.

Национальная пространственная схема определит приоритеты инвестиций всех видов в каждой части страны и послужит обоснованием для решений о распределении капитальных вложений из республиканского бюджета на несколько лет вперед. Национальная пространственная схема определит территории, которые должны быть зарезервированы для национальных парков, охраны окружающей среды и охраны водных ресурсов; и территории, развитие которых определяет государство (Кабинет Министров Кыргызской Республики) для целей национальной обороны и безопасности.

Национальная пространственная схема установит основные параметры для разработки территориально-пространственного планирования территорий, схем расселения, природопользования и территориальной организации социально-экономического развития региональных и местных областей планирования, их схем охраны природы и природопользования; отраслевых схем и проектов инженерно- транспортной инфраструктуры; иной документации межрегионального и регионального значения.

Национальная пространственная схема служит руководящим документом по отношению к региональным пространственным схемам (на уровне областей или регионов планирования), которые учитывают пространственные ограничения: определяются и отграничиваются земли, которые выделены для природных парков, территории охраны окружающей среды и водоохранные зоны. Также в региональных пространственных схемах должны быть определены зоны высокого риска природных и техногенных катастроф; использование этих территорий для строительства и других целей развития не поощряется, разрешается только в случае соблюдения утвержденных на местном уровне критериев и стандартов. План должен включать оценку необходимых расходов и список предполагаемых источников финансирования. На этом же уровне плана закрепляются конкретные предложения о том, как привлечь финансирование и о необходимости ГЧП. Этот план будет включать в себя график предлагаемых мероприятий и первоначальную оценку воздействия на окружающую среду.

В составе региональной пространственной схемы должны быть разработаны графические материалы, включающие план современного использования территории, схему комплексной оценки территории и проектный план.

Особое внимание в региональных пространственных схемах должно быть уделено вопросам охраны природы и устойчивости к экологическим рискам и рискам чрезвычайных ситуаций.

Учитывая стратегический характер системы пространственных схем национального и регионального уровня полномочия по созданию технического задания на их разработку должны быть переданы уполномоченному государственному органу в сфере прогнозирования и планирования.

Совершенствование пространственного планирования на местном уровне. Местные пространственные планы. Для эффективного управления муниципальной инфраструктурой и экономическим развитием необходимо создание цифровых местных пространственных планов высокого уровня информатизации – по сути, виртуальной модели реальной территории, путем интеграции данных различных отраслевых министерств и ведомств в рамках одной географической зоны. На основе уже имеющихся цифровых платформ будет продолжена работа по интеграции различных «каркасов» или «слоев» пространственной схемы.

На основе собранных данных должна проводиться визуализация, анализ, планирование местного развития и автоматизация процессов управления территорией.

В настоящее время Государственное агентство по земельным ресурсам, кадастру, геодезии и картографии при Кабинете Министров Кыргызской Республики разрабатывает пространственные схемы для айыльных аймаков в новых границах, образовавшихся после завершения объединения. Эти пространственные схемы станут основой для генеральных планов развития территории. Важно обеспечить в новых генеральных планах связь социально-экономического и пространственного планирования через выведение зависимостей изменения баланса категорий земель от развития экономических отраслей и местной инфраструктуры (трансформация правовых и функциональных зон).

Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания и является инструментом градостроительного регулирования. Оно предусматривает принятие органами МСУ местного законодательства о зонировании территории с указанием для каждого участка правил использования и строительного изменения недвижимости. На основании правил правового зонирования органы местного самоуправления выделяют сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов системы. Одновременно орган МСУ вырабатывает и сохраняет за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц. Правила формируют систему партнерства между местным самоуправлением и частными лицами – владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами. В то же время правила защищают долговременные интересы городской общины в целом от самоуправства частных владельцев – несанкционированного использования земли и недвижимости.

В настоящее время процесс разработки правил правового зонирования не урегулирован, что может привести к коррупционным проявлениям и нарушениям законодательства и прав граждан, и в целом препятствует развитию населенных пунктов. Требуется принятие Типовых правил правового зонирования, соответствующих нормативных документов по их разработке и дальнейшему использованию.

Функциональное зонирование. Для введения регионов планирования, разработки пространственных схем айылных аймаков и уточнения их территориальных границ, а также для уточнения административного деления и территориальных границ части районов требуется внедрение методов функционального зонирования, которое позволит сформировать функциональные зоны с горизонтальными связями в пространстве в форме различных пространственных потоков или взаимодействий (люди, товары, материал, энергия, информация и т. д.).

Для определения функциональных зон будут рассмотрены аспекты взаимодействия в сферах занятости, здравоохранения, потребления, образования (средние школы и учреждения профессионально-технического образования), досуга, туризма, межмуниципального сотрудничества. Для внедрения потребуется использование «больших» данных и GPS-данных для определения пространственных потоков.

§ 4. Совершенствование системы управления развитием регионов

Повышение статуса вопросов управления развитием регионов в системе государственного стратегического управления. Порядок государственного стратегического управления в Кыргызской Республике (далее – Порядок), утвержден Указом Президента Кыргызской Республики «О Порядке государственного стратегического управления в Кыргызской Республике» от 10 октября 2022 года № 349, который устанавливает правовые основы координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в рамках государственного стратегического управления. В соответствии с утвержденным Порядком и целями настоящей Программы необходимо, чтобы основные принципы, приоритеты и направления реализации вошли в национальную стратегию, которая является главным государственным стратегическим документом, утверждаемым Президентом Кыргызской Республики.

Повышение статуса вопросов развития регионов будет осуществлено путем введения понятия «регион» в нормативную правовую базу и внедрения различных форм регионов для гибкого управления в различных целях (климатических, социальных, культурных, военных и так далее); путем создания комплексной системы планирования, объединяющей механизмы и методы территориального (областного, районного, муниципального) планирования социально-экономического развития с отраслевым и пространственным планированием.

Повышение статуса вопросов развития регионов будет осуществлено также путем внедрения в отраслевые программные документы стратегического управления, обязательного требования включения целей, показателей и мер развития для каждой территории (области, района, города, айылного аймака) в разрезе действующего административно-территориального устройства.

Внедрение комплексного многоуровневого механизма планирования. Механизм должен быть основан на единстве и целостности разработки и реализации планов на всех уровнях управления, а также на комплексном подходе, который интегрирует социальные, экономические пространственные и экологические требования. Механизм включает национальный, региональный и местный уровень планов развития и должен быть внедрен в систему управления путем принятия специального закона о комплексном планировании и пространственном управлении, который позволит достичь социальных, экономических, экологических и политических результатов. В краткосрочной и среднесрочной перспективе понадобится доработка общего методического описания всего механизма с включением в него всех уровней управления.

Таблица 1. Взаимодействие в рамках комплексной системы планирования

Реализация этих взаимосвязей невозможна без цифровизации и информатизации процессов. Развивающаяся в настоящее время автоматизированная система «Санарип Аймак» в ближайшее время должна получить новый модуль «Комплексная система социально-экономического планирования: местная область планирования», а в среднесрочной и долгосрочной перспективе должна из базы данных превратиться в полноценную многоуровневую автоматизированную систему управления развитием. Ее данные будут использоваться для анализа, прогнозирования и мониторинга процессов на различных уровнях комплексной системы планирования социально-экономического развития.

В новые методики разработки ПСЭР области, районов заложены принципы и механизмы такого взаимодействия. Необходимо будет развивать их на практике, одновременно усиливая аналитический потенциал районных государственных администраций и координационных советов.

При должном уровне цифровизации, эти взаимодействия станут частью комплексной системы планирования социально-экономического развития страны.

Также внедрение системы потребует:

- создания на уровне области потенциала (методического, человеческого и информационного) для планирования социально-экономического развития с учетом региональной специализации и интеграции регионов (не более трех или четырех приоритетов развития одной области), а также перспектив создания опорных центров развития; в том числе, вовлечения в процесс планирования академических кругов и университетов в регионах;

- в среднесрочной и долгосрочной перспективе расширения функционального охвата действующих и новых информационных систем, обслуживающих комплексную систему социально-экономического планирования с целью эффективного использования и моделирования данных для принятия решений на региональном уровне;

- актуализации цифровой базы данных (Санарип Аймак) (в частности, использовать интеллектуальный потенциал региональных университетов и колледжей для работы с цифровыми базами данных путем оформления госзаказа со стороны районной и/или областной государственной администрации).

Повышение эффективности результатов трансформации административно-территориального устройства. Данная задача будет решена путем внедрения аналитических, в том числе цифровых и коммуникационных инструментов пространственного планирования, что предусматривает проведение анализа региональных экономических специализаций, прогнозирования рисков и функционального зонирования, в том числе с помощью «больших данных», для разработки рекомендаций в отношении следующих административно-территориальных преобразований:

- образование на базе существующих мэрий в городах областного значения городских округов (агломераций) с включением в административные границы ближайших айылных аймаков, а также городов районного значения, где инфраструктура, логистика и численность населения позволяет их образовать;

- придание статуса районных государственных администраций некоторым мэриям городов районного значения, с включением в их административные границы ближайших айылных аймаков, где инфраструктура, логистика и численность населения позволяет их образовать;

- другие возможные варианты преобразований АТУ.

Формирование финансовых инструментов развития. Указ Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 устанавливает требование к формированию бюджета развития на региональном уровне с непосредственным участием и контролем местных сообществ и органов местного самоуправления. Для усовершенствования системы управления бюджетными инвестициями нужно будет предпринять в среднесрочном периоде следующие шаги.

Возродить практику разработки программы государственных инвестиций как документа Кабинета Министров Кыргызской Республики, охватывающего все механизмы и приоритеты планирования и реализации бюджетных инвестиций в государственный сектор. Программа государственных инвестиций должна быть основана на Национальной пространственной схеме. В новой программе методически и практически должна быть обеспечена связь между инвестиционными компонентами отраслевых программ центрального уровня и программами развития регионов. Анализ регионального воздействия бюджетных инвестиций на регионы должен осуществляться на всех уровнях. Проекты бюджетных инвестиций в программе будут соответствовать пространственным планам развития и делиться на категории в зависимости от значения на проекты республиканского и местного значения (вне зависимости от схемы и источника финансирования).

Улучшить систему планирования капитальных вложений из республиканского и местных бюджетов. Необходимо законодательное прекращение практики утверждения в республиканском бюджете общей суммы капитальных вложений одной строкой и практики дальнейшего утверждения перечня объектов строительства и реконструкции не позднее одного месяца после утверждения закона о республиканском бюджете. Реформирование управления капитальными вложениями из республиканского бюджета должно быть основано на Национальной пространственной схеме и обеспечивать переход на понятные и прозрачные правила планирования и реализации внутренних капитальных вложений, включая программный отраслевой и региональный анализ. На сегодняшний день существующая система не позволяет включать объекты капитальных вложений в среднесрочные ПСЭР районов и МСУ из-за неопределенности планов выделения таких средств из республиканского бюджета.

Необходимо усилить связь аспектов распределения средств фондов развития регионов с районными ПСЭР, которые должны рассматривать эти фонды как источник для бюджета развития района, планировать и распределять ресурсы в соответствии с приоритетами ПСЭР, построенными на принципе синтеза отраслевых и инвестиционных потребностей входящих в район территорий. Другими словами, ПСЭР района должен де-факто устанавливать квоты на распределение средств фонда развития региона по приоритетным направлениям. Такие инструменты уже предложены в новых методиках разработки ПСЭР районов, необходимо развивать их на практике. К разработке проектов следует привлекать имеющийся в рамках Государственной программы научный и исследовательский потенциал.

В долгосрочной перспективе необходимо расширить разнообразие видов финансирования, расходуя часть фондов развития регионов не по проектному, а по программно-целевому принципу, то есть внедрить через фонды развития регионов практику межбюджетных программных трансфертов, которая описана выше в Государственной программе.

В перспективе для содействия экономическому росту регионов необходимо создание институтов развития на базе фондов развития регионов.

Институты развития будут создаваться для содействия экономическому росту, повышению конкурентоспособности и решению структурных проблем в различных отраслях экономики. Основная цель таких институтов – предоставление финансовых, консультационных и организационных ресурсов для поддержки инноваций, модернизации производства, развития инфраструктуры малого и среднего бизнеса, а также реализации крупных национальных и региональных проектов.

Обеспечение неразрывности ПСЭР и местных бюджетов. В соответствии со статьей 88 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики прогноз ПСЭР территории должен являться основой для формирования проекта местного бюджета. На практике устойчивой связи между ПСЭР территорий и местными бюджетами не существует. Муниципалитеты, со своей стороны, осуществляют ресурсную оценку ПСЭР весьма приблизительно, а уполномоченные государственные органы, со своей стороны, практически не интересуются содержанием таких ПСЭР. Теряется преимущество ПСЭР как важного инструмента управления развитием территории. Для того чтобы восстановить эту связь, обеспечить реализацию требований Бюджетного кодекса Кыргызской Республики и превратить ПСЭР в эффективный инструмент управления, необходимо дальнейшее внедрение цифровых механизмов, которые определят ПСЭР как неотъемлемую часть цикла подготовки местного бюджета. Должна быть введена в действие автоматизированная система управления местными бюджетами, в рамках которой утверждение бюджета и осуществление финансирования без разработанной по имеющимся стандартам ПСЭР станет невозможным. Кроме того, необходимо дальнейшее и повсеместное внедрение принципов бюджетирования на программной основе для местных бюджетов, при этом ПСЭР будет основой для бюджетных программ и мер.

Государственное субсидирование инициатив местного сообщества (далее ИМС). В числе приоритетов Стратегии национального развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы указано формирование ответственного местного сообщества, каждый член которого осознанно и квалифицированно способен участвовать в развитии своей территории. Государственное субсидирование инициатив местного сообщества предусмотрено Указом Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350. В целях эффективного использования материальных и финансовых ресурсов в обеспечении устойчивого развития территорий, повышения доступности и качества государственных, социальных и сервисных услуг необходимо обеспечить внедрение системы государственного субсидирования инициатив местного сообщества, направленной на реализацию наиболее важных для городов и сельских населенных пунктов проектов по благоустройству территорий и улучшению условий проживания местного населения.

В данный момент единственным источником государственного субсидирования реализации проектов, выдвинутых в рамках ИМС, могут являться средства фондов развития регионов/районов. В дальнейшем перечень этих источников может быть расширен за счет совершенствования существующих инструментов развития территорий (стимулирующие гранты, капитальные вложения, целевые трансферты из республиканского бюджета) либо создания новых источников государственного субсидирования ИМС.

Для внедрения государственного субсидирования ИМС необходимо:

- оказание органам МСУ содействия в создании правовых и институциональных условий для выдвижения, отбора и представления на конкурс в фонды развития регионов/районов проектов ИМС, а также в пилотировании проектов ИМС;

- повышение потенциала органов МСУ, сообществ, представителей фондов развития регионов по вопросам реализации механизма ИМС, а также информированности местных сообществ о преимуществах участия в выдвижении, отборе и реализации проектов ИМС;

- создание условий для обеспечения устойчивой реализации проектов ИМС.

Государственное субсидирование проектов ИМС будет способствовать достижению следующих результатов: улучшение инфраструктуры на местном уровне за счет строительства или ремонта объектов в рамках проектов ИМС; повышение доступности и качества услуг на местном уровне.

Обеспечение экономической целостности и связанности (интеграции) регионов. Решение данной задачи возможно через достижение высокого уровня партнерства и разделения труда между экономиками нескольких регионов страны с целью улучшения их взаимной торговли, инвестиций, финансовых потоков и координации экономической политики. Реализация интеграционных процессов в полную силу – это долгосрочная задача, в ходе решения которой нужно сначала усилить факторы, способствующие развитию интеграции, к числу которых относятся следующие.

Региональная экономическая специализация – сосредоточение экономической деятельности территории/региона на конкретных отраслевых направлениях или видах продукции, определяемых местными факторами производства. В новые методики разработки ПСЭР территорий и районов уже заложены механизмы определения и координирования экономической специализации как основы для опережающего развития региона. В рамках Государственной программы предусмотрены меры для развития региональной экономической специализации.

Формирование опорного каркаса «Бишкек – Ош – столицы областей» через создание региона планирования для более эффективного управления страновой интеграцией с точки зрения логистики и финансовых потоков.

Развитие транспортной инфраструктуры, обеспечивающей беспрепятственное сообщение между регионами, включая автодороги и железные дороги.

Стимулирование торговли внутри страны: стимулирование торговли между регионами может включать в себя упрощение бюрократических процедур для перемещения товаров между регионами и создание логистической инфраструктуры.

Поддержка малого и среднего бизнеса: продолжение реализации программ и механизмов поддержки малых и средних предприятий в различных регионах страны может способствовать более равномерному распределению экономической активности и усилению интеграции. Например, предоставление финансовой поддержки, консультационных услуг и доступа к новым рынкам может помочь местным предпринимателям расширить свой бизнес за пределы своего региона.

Развитие образования и технологий: инвестиции в образование и технологии могут стать двигателем инноваций и развития в различных регионах страны. Это может включать в себя создание инновационных центров, поддержку стартапов и программ обучения, направленных на развитие навыков, необходимых для цифровой экономики. Например, внедрение цифровых технологий в сельское хозяйство может повысить производительность и усилить факторы экономической специализации и интеграции регионов.

Развитие внутреннего туризма: развитие форм внутреннего, в том числе экологического туризма может стать драйвером экономической интеграции, особенно в регионах с потенциалом для развития туризма. Это может включать в себя развитие туристической инфраструктуры, туристических маршрутов и популяризацию местных культурных достопримечательностей. Разработка программ привлечения внутренних туристов через стимулы (например, набор очков опыта в обмен на премии), создание туристических кластеров или проведение межрегиональных культурных фестивалей может привлечь больше туристов и способствовать улучшению финансовых потоков между регионами.

После развития этих факторов можно будет переходить к комплексному развитию специальных форм интеграции регионов с учетом специфики внутренних экономических отношений.

Региональные экономические зоны: создание специальных зон внутри страны с особыми экономическими правилами и льготами для привлечения инвестиций и развития промышленности в определенных регионах. Например, установление индустриальных парков или зон свободной торговли в стратегически важных районах.

Региональное торговое и инвестиционное партнерство: разработка совместных программ по развитию региональной инфраструктуры и привлечению инвесторов.

Региональные индустриальные кластеры: сосредоточение предприятий и индустрий в определенных регионах для совместного использования ресурсов, совершенствования производственных процессов и повышения конкурентоспособности на рынке. Например, создание кластеров автомобильной промышленности, IT-технологий или сельского хозяйства.

Региональные транспортные и логистические коридоры: развитие инфраструктуры транспортных и логистических маршрутов внутри страны для облегчения перемещения товаров и сырья между регионами. Например, создание железнодорожных и автомобильных маршрутов для доставки товаров из производственных центров в торговые и потребительские регионы.

Региональные инновационные экосистемы: формирование экосистемы инноваций и технологического развития в определенных регионах для стимулирования научных исследований, создания стартапов и развития высокотехнологичных отраслей. Например, развитие научно-технических парков, инновационных центров и технопарков.

Эти типы интеграции регионов внутри страны могут способствовать более равномерному развитию экономики, укреплению конкурентоспособности региональных рынков, улучшению жизненного уровня населения и обеспечению занятости в различных частях страны.

Создание научного и кадрового потенциала для регионального развития. В отношении новых институтов регионального развития целесообразно проработать вопросы создания следующих институтов:

- аналитический центр прогнозирования и планирования развития регионов при уполномоченном государственном органе по развитию регионов;

- частные и частно-государственные аналитические центры для выполнения высокотехнологичных исследований, в том числе с использованием «больших данных» математического моделирования;

- частные и частно-государственные аналитические центры, осуществляющие информационную, консультационную, методическую поддержку процессу прогнозирования и планирования развития регионов;

- частные и частно-государственные аналитические центры, осуществляющие информационную, консультационную, методическую поддержку, оказывающие содействие субъектам инновационной и креативной экономики в продвижении экспорта.

Аналитический центр прогнозирования и планирования развития регионов в своей деятельности должен иметь возможность пользоваться услугами частных междисциплинарных команд, включающих планировщиков, экономистов, социологов, экологов, картографов, геологов, аналитиков МЧС (мониторинг рисков стихийных бедствий), специалистов по транспорту, гидрологов, рыночных и финансовых специалистов. Следовательно должны возникнуть междисциплинарные команды по планированию. Такие команды могут быть организованы отдельными консалтинговыми/проектными компаниями.

В сфере подготовки кадров следует вовлечь потенциал высших и средних профессиональных образовательных учреждений для достижения цели подготовки кадров для развития регионов, в том числе в областных государственных университетах создать кафедры регионального развития, которым поставить задачу по организации научной и учебной деятельности в интересах регионального развития.

Академии государственного управления при Президенте Кыргызской Республики подготовить программы повышения квалификации для руководителей и сотрудников МГА и органов МСУ по темам регионального развития.

Министерству образования и науки Кыргызской Республики разработать программы подготовки специалистов высшего профессионального образования по комплексному планированию развития территорий.

Учитывая сложный и междисциплинарный процесс комплексного планирования, высокую степень ответственности за конечные продукты – комплексные планы, потребуется разработка и постоянное обновление профессиональных регламентов и стандартов.

Участие граждан в развитии регионов. Участие граждан в развитии регионов должно расширяться и углубляться в следующих направлениях: непосредственное участие путем вклада в приоритетные проекты развития своих территорий и разделение ответственности с органами управления за результаты развития; участие в определении приоритетов и планировании развития территорий.

Государственная программа предусматривает поддержку различных форм участия граждан:

- внедрение программы грантовой поддержки мигрантов в Баткенской области по принципу 1+1 при руководстве совета по развитию Баткенской области Кыргызской Республики и Наблюдательным советом фонда развития регионов;

- новые методики разработки и мониторинга ПСЭР территорий и районов, в которых уже заложены механизмы гражданского участия с применением различных форм по выбору МСУ и координационных советов на уровне районов. Понадобится мониторинг и методическая поддержка внедрения этих методик на местах, обучение заинтересованных сторон;

- расширение финансовых ресурсов на поддержку ИМС с учетом их вклада, в том числе из средств республиканского бюджета;

- важной формой гражданского участия является не просто участие в обсуждениях приоритетов развития и мониторинге их реализации, а материальное участие в развитии путем разделения ответственности через делегирование исполнения части Государственной программы бизнесу и гражданскому обществу. Применение этих инструментов упомянуто в новых методиках, но осуществляется фрагментарно и требует дальнейших методических и практических разработок в среднесрочном периоде.

- в сфере пространственного планирования на местном уровне необходимо разработать и внедрить механизмы прямого участия граждан в определении пространственных приоритетов, правовых и функциональных зон, в том числе путем внедрения механизма апелляций, обязательных общественных слушаний по пространственным планам и крупным инфраструктурным и архитектурным проектам.

Глава 4. Ожидаемые результаты

Социальные результаты: эффективное балансирование между общенациональными интересами и интересами местных сообществ; социальная ориентация планирования, основанного на потребностях граждан (вместо главенства валовых отраслевых показателей); улучшение доступа населения к государственным и муниципальным услугам за счет оптимального пространственного размещения, повышение их качества за счет ресурсного планирования; гармонизация целей развития и исключение распыления ресурсов через участие всех уровней управления и укрепление вертикальной связи планов развития; более точное планирование размещения населения с учетом требований благоустройства, демографических перспектив, региональной экономической и экологический специфики и реалий макроэкономики.

Экономические результаты: исключение дублирования ответственности и синергия усилий и результатов через создание иерархии взаимосвязанных комплексных планов – национального, региональных и местных; прозрачность системы планировании развития территорий через применение универсальных и единообразных подходов; более точное прогнозирование и анализ развития, упрощение автоматизации рабочих процессов через отслеживание исполнения планов в рамках единой системы; создание условий для развития полноценной местной экономики в рамках небольших сообществ и малого бизнеса, обеспечивающей разнообразие, самоокупаемость и самодостаточность с участием в межтерриториальной и межрегиональной экономической интеграции; улучшенное планирование инвестиций и капитальных вложений, как частных, так и государственных через связь пространственного и социально-экономического планирования.

Экологические результаты: поддержка и развитие экологических систем в привязке к пространственному (экстенсивному) и экономическому (интенсивному) распространению присутствия человека в природе, комплексное решение проблемы утилизации, сортировки и переработки промышленных и бытовых отходов, создание эффективной системы водоснабжения и водоотведения в комплексе с локальными системами рециркуляции использованной воды, очистки вод, использованных в хозяйственных целях.

Политические результаты: снижение и исключение территориальных диспропорций в развитии регионов, порождающих социальное недовольство жителей отстающих территорий; укрепление социальной сплоченности, снижение конфликтного потенциала и сглаживание противоречий между городом и селом, регионами; рост доверия к власти за счет учета различных факторов развития (население, производство, инвестиции, территории пригодные для освоения и т.п.), что позволит делать более точные прогнозы и находить эффективные решения; объективная оценка конечного воздействия мер политики как в отраслевом (вертикальном), так и территориальном (горизонтальном) разрезе в рамках единой модели планирования социально-экономического развития; внедрение научных (технократических) подходов к планированию для минимизации негативных последствий принятия сиюминутных и непродуманных решений на различных уровнях управления, сокращение влияния человеческого фактора и групповых интересов при принятии стратегических решений.

Глава 5. Благоприятные предпосылки и риски

Государственная программа в части целей, принципов, приоритетов и ограничений будет внесена на рассмотрение Кабинета Министров Кыргызской Республики.

Государственная программа имеет продолжение действия в течение 20 лет, внутри которых приоритеты и существенные параметры пересматриваются каждые пять лет.

Реализация Государственной программы будет подведомственна координационному совету по стратегическим документам Кыргызской Республики (далее – координационный совет), который является платформой для координации деятельности участников государственного стратегического управления, формируемой на уровне Председателя Кабинета Министров Кыргызской Республики.

Рабочим органом координационного совета может выступать уполномоченный государственный орган в сфере регионального развития.

Управление реализацией Государственной программы не должно рассматриваться как процесс, отдельный от управления региональным развитием через комплексную систему социально-экономического планирования, но, тем не менее, нужно выделить главные составные части этого процесса: институты реализации и их взаимодействие, нормативная база (нормативные правовые акты и методические документы), ресурсы.

Государственная программа не решает все вопросы регионального развития и не описывает детально каждый регион Кыргызской Республики, но задает главные направления, на основе которых будут разрабатываться комплексные меры, затрагивающие различные уровни управления, от уровня местного самоуправления до уровня Кабинета Министров Кыргызской Республики. В связи с этим, в реализацию Государственной программы будет вовлечено множество разных институтов, поэтому необходимо определить главных участников и способы их взаимодействия.

Главная роль должна принадлежать аналитическому центру прогнозирования и планирования развития регионов (далее – Аналитический центр), который будет обеспечивать вклад всех участников и прогнозировать воздействие и изменения в результате реализации Государственной программы. Аналитический центр должен быть создан в виде агентства при уполномоченном государственном органе по экономическому прогнозированию, включающее координационный совещательный орган, усиленный поддержкой независимых экспертов, на который будет возложена большая часть функций по мониторингу реализации Государственной программы. Аналитический центр должен наладить сотрудничество с командами планировщиков, научными организациями, размещая заказы на разработку прогнозов и планов национального и регионального уровня.

Задача следующего шага реализации Государственной программы – разработать программы комплексного развития для каждой из областей республики. Для этого понадобится разработка и апробирование специальных методик, а также создание аналитического потенциала на областном уровне.

Аналитический центр предложит порядок и инструменты координирования реализации Государственной программы и подотчетности между участниками: уполномоченными отраслевыми государственными органами, органами государственной власти на областном и районном уровнях, органами МСУ городов Бишкек и Ош, партнерами по развитию, институтами развития, гражданским обществом.

При составлении плана реализации Государственной программы процесс ее реализации будет поделен на три этапа:

I этап. «Подготовка решений и дисциплина» (пересмотр необходимых НПА, разработка и апробирование механизмов, полноценное и ответственное участие всех сторон) (2025–2026 годы).

II этап. «Реализация и устойчивость» (пилотирование, развертывание и реализация основных мер, тестирование устойчивости механизмов, промежуточный мониторинг результативности мер, корректировка Государственной программы) (2026–2027 годы).

III этап. «Эффективное развитие и услуги» (дальнейшая реализация, оценка первых конечных результатов, планирование следующих фаз Государственной программы) (2027–2030 годы).

Первоочередные задачи Аналитического центра в период реализации Государственной программы:

- разработка нормативной правовой базы и организация эффективного механизма государственного заказа на проведение исследований в сфере развития регионов, включая высокотехнологичные исследования;

- организация исследования для уточнения административных границ районов, укрупненных айылных аймаков и потенциальных городских агломераций;

- организация разработки программ развития областей и регионов планирования;

- организация прогностического исследования рынка труда в региональном и отраслевом разрезах;

- организация исследования цифровых рисков на региональные диспропорции в развитии;

- организация исследования туристической емкости природоохранных территорий;

- организация разработки национальных проектов по привлечению молодых специалистов на территории особого внимания,сохранение культурного многообразия и другое.

Нормативная база.Аналитический центр разработает проект закона о комплексном планировании и пространственном управлении, проведет анализ и составит точный перечень законодательных и нормативных актов, подлежащих изменению для целей реализации Государственной программы. Особой задачей Аналитического центра будет работа с Кабинетом Министров Кыргызской Республики по ускорению процедур принятия решений и нормативных правовых актов.

Ресурсы. Совместно с агентствами партнеров по развитию, национальными институтами развития и уполномоченным государственным органом по прогнозированию и исполнению бюджета Аналитический центр в течение первого этапа реализации Государственной программы составит подробный, ориентированный на результат прогноз бюджета Государственной программы с учетом всех возможных источников, включая средства программы государственных инвестиций, гранты технической помощи партнеров по развитию, капитальные вложения из республиканского бюджета, капитальные вложения из местных бюджетов, ФРР (районные и областные), бюджетные кредиты, прямые инвестиции, технический и материальный вклады отечественных институтов развития, другие внебюджетные источники.

Аналитический центр также разработает план управления рисками при реализации Государственной программы, план мониторинга и обеспечит создание открытых цифровых площадок для обсуждения планов Государственной программы и аспектов ее реализации для вовлечения граждан.

Глава 6. Мониторинг и оценка

В соответствии с поставленными задачами система мониторинга и оценки (МиО) базируется на индикаторах, которые характеризуют процесс реализации Государственной программы. Матрица индикаторов утверждена постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики о Государственной программе (матрица индикаторов в приложении 3).

Ежегодно в срок до 15 июля и до 15 января года, следующего за отчетным годом, ответственные исполнители в пределах своей компетенции представляют отчет о ходе реализации плана мероприятий и матрицы индикаторов в Министерство экономики и коммерции Кыргызской Республики.

Мониторинг реализации Государственной программы осуществляется на основе анализа исполнения плана мероприятий по ее реализации и достижения индикаторов, предусмотренных Государственной программой.

По результатам МиО Министерство экономики и коммерции Кыргызской Республики может вносить предложение в Кабинет Министров Кыргызской Республики о внесении дополнений и изменений в Государственную программу.

Глава 7. Экономическая специализация районов Кыргызской Республики

Стратегические приоритетные отрасли экономики включают разный набор секторов в разных документах. Национальная стратегия развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы выделяет четыре сектора: промышленность, агропромышленный комплекс, кластеры легкой промышленности и туризм. В среднесрочной программе развития выделено больше секторов: агропромышленный сектор, туризм и индустрия услуг, легкая промышленность, строительство, промышленность, энергетика, транспортно-дорожный сектор, горная добыча. Из них для целей предварительной экономической специализации районов областей Кыргызской Республики было выбрано три сектора – сельское хозяйство, промышленность и туризм, так как именно эти три сектора удовлетворяли ряду следующих критериев:

- наличие приоритетного сектора в обоих стратегических документах;

- применимость ко всем регионам страны, например легкая промышленность изначально не может быть приоритетом развития для всех регионов страны;

- ориентированность на создание большого числа рабочих мест на местном уровне, что также потребовало ограничения в выборе секторов промышленности на уровне регионов;

- отсутствие специфических инвестиционных требований, требующих странового подхода, а также вовлеченность политического процесса на разных уровнях общества, например в секторе горной добычи.

Приведенная ниже информация о специализации служит базой для дальнейшей проработки в рамках разработки районных ПСЭР, которая началась в Кыргызской Республике с принятием методологии стратегического планирования по разработке программ социально-экономического развития районного уровня, утвержденной приказом Министерства экономики и коммерции Кыргызской Республики от 19 февраля 2024 года № 1.

Таблица 1. Матрица специализации секторальных продуктов с конкурентным преимуществом – существующие и потенциальные кластеры/производственно-сбытовые цепочки

Таблица 2. Матрица специализации – Баткенская область с детализацией по районам

Таблица 3. Матрица специализации – Джалал-Абадская область с детализацией по районам

Таблица 4. Матрица специализации – Иссык-Кульская область с детализацией по районам

Таблица 5. Матрица специализации – Нарынская область с детализацией по районам

Таблица 6. Матрица специализации – Ошская область с детализацией по районам

Таблица 7. Матрица специализации – Таласская область с детализацией по районам

Таблица 8. Матрица специализации – Чуйская область с детализацией по районам