Утверждена                                                    Указом Президента                                                Кыргызской Республики                                           от 14 июня 2004 года N 2026                                 ПРОГРАММА            "Реформирование системы обязательных платежей,            осуществляемых субъектами предпринимательства"    I. Введение  II. Текущая ситуация  III. Основные проблемы  IV. Основополагающие принципы реформирования системы                         обязательных платежей  V. Задачи и цели программы  VI. Основные направления программы                                I. Введение    В  современных условиях в процессе становления в республике рыночныхотношений   становится   актуальным  вопрос   реформирования   системыобязательных платежей, осуществляемых субъектами предпринимательства исвязанных с ведением бизнеса.  Необходимость реформирования системы обязательных платежей  отмеченав  Комплексной  основе развития Кыргызской Республики  до  2010  года,Национальной  стратегии  сокращения бедности, Инвестиционной  матрице,утвержденной  Указом Президента Кыргызской Республики  от  3  сентября2003  года  N  290,  и Концепции дерегулирования и является  одним  изважнейших направлений проводимых социально-экономических реформ.  Программа  определяет приоритетные задачи и мероприятия по улучшениюдеятельности государственных органов в сфере формирования  специальныхсредств,   усовершенствования  порядка  оказания   платных   услуг   инаправлена  на  совершенствование основ транспарентности  деятельностигосударственных   органов  и  создание  благоприятного   климата   дляинвестиций.                           II. Текущая ситуация    В   настоящее  время  существует  огромное  количество  обязательныхплатежей,  осуществляемых  субъектами предпринимательства  за  ведениебизнеса.  К  числу  основных условно можно отнести следующие:  платныеуслуги,  плата  за  лицензии,  плата  за  разрешения  и  схожие   видытребований,   штрафы  и  другие,  которые  формируют  так   называемыеспециальные    средства   государственных   органов,   состоящих    нафинансировании  республиканского  и  местных  бюджетов.  Ниже  описанатекущая   ситуация   по   каждому  виду  из   обязательных   платежей,осуществляемых субъектами предпринимательства за ведение бизнеса.    Специальные средства как доходообразующая часть государственных  органов    Одним  из  основных  источников доходов  и  финансирования  расходовреспубликанского  бюджета  являются специальные  средства,  получаемыегосударственными органами.  Специальными  средствами  являются доходы  государственных  органов,получаемые  от реализации продукции, выполнения работ, оказания  услугили   осуществления   иных   видов   деятельности,   установленных   всоответствии с нормативными правовыми актами (лицензии, разрешительныесправки и документы, штрафы, платные услуги и т.д.). Объем специальныхсредств, учитываемых в бюджете, достиг величины 1799,4 млн.сомов.              Сравнительный анализ поступлений от специальных           средств в государственный бюджет за 2001-2003 гг.  ----------------------------------------------------------------------|   Показатели      |            2001 год            |    2002 год   ||                   |--------------------------------|----------------|                   |   Факт.  |B % к| Удельный вес  |   Факт.  |B %к||                   |  млн.сом | ВВП |к общим доходам|  млн.сом | ВВП||                   |          |     |  с грантами   |          |    ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||       1           |    2     |  3  |       4       |    5     |  6 ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||Неналоговые        |  2672,6  |  3,6|      21,3     |   2983,9 | 4,0||поступления - всего|          |     |               |          |    ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||в том числе:       |          |     |               |          |    ||поступление средств|  1258,5  |  1,7|      10,0     |   1543,4 | 2,1||от оказания платных|          |     |               |          |    ||услуг и от других  |          |     |               |          |    ||специальных средств|          |     |               |          |    ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||справочно:         |          |     |               |          |    ||Общие доходы с     | 12543,6  | 17,0|               |  14410,6 |19,2||грантами           |          |     |               |          |    ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||ВВП                | 73883,3  |     |               |  75240,4 |    ||-------------------|----------|-----|---------------|----------|----||НДС на внутреннюю  |  1351,6  |  1,8|      10,7     |   1530,8 | 2,1||продукцию          |          |     |               |          |    |---------------------------------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------|               |            2003 год            |  Темп   |   Темп  ||---------------|--------------------------------| роста к | роста к || Удельный вес  |   Факт.  |B % к| Удельный вес  | 2001 г. |  2002 г.||к общим доходам|  млн.сом | ВВП |к общим доходам|   (%)   |   (%)   ||  с грантами   |          |     |  с грантами   |         |         ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||       7       |    8     |  9  |       10      |    11   |   12    ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||      20,7     |   3700,2 |  4,4|     22,8      |  138,4  |   124,0 ||               |          |     |               |         |         ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||               |          |     |               |         |         ||      10,7     |   1799,4 |  2,2|     11,1      |  143,0  |   116,6 ||               |          |     |               |         |         ||               |          |     |               |         |         ||               |          |     |               |         |         ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||               |          |     |               |         |         ||               |  16214,9 | 19,4|               |  129,3  |   112,5 ||               |          |     |               |         |         ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||               |  83420,8 |     |               |  112,9  |   110,9 ||---------------|----------|-----|---------------|---------|---------||      10,6     |   1580,4 |  1,9|      9,7      |  116,9  |   103,2 ||               |          |     |               |         |         |----------------------------------------------------------------------   Из  таблицы  видно,  что в 2003 году специальные средства  составилизначительную величину - 2,2% к ВВП и 11,1% к общим доходам  бюджета  сгрантами.  Величина  специальных средств  сопоставима  с  доходами  открупных  налогов  и фактически является первостепенным  по  значимостиисточником доходов для государства.  Необходимо  отметить, что в 2003 году по сравнению с  прошлым  годомувеличился  удельный вес поступления специальных средств в объеме  ВВПна 0,1%, что является отражением активной деятельности государственныхорганов по получению средств от данной деятельности.  Несмотря  на  предпринятые ранее действия по ограничению специальныхсредств, отмечается абсолютный рост специальных средств - в 2001  годуна  43,0%  и  в  2002  году  на 16,6%. Это подчеркивает  необходимостькомплексного   подхода  к  реформированию  данной   сферы   финансовыхотношений.  Более  того, необходимо отметить, что нет никаких сомнений, что  этавеличина   на   самом  деле  значительно  выше,   поскольку   не   всегосударственные органы отчитываются по данным средствам  и  продолжаютиспользовать их минуя систему казначейства.                          Средства от выдачи лицензий    Под лицензией понимается выдаваемое гражданину или юридическому лицукомпетентным   государственным   органом   разрешение    на    занятиеопределенным видом деятельности или совершение определенных действий.  Порядок  и  условия выдачи лицензий регулируются Законом  КыргызскойРеспублики  "О  лицензировании",  в котором  указывается,  что  выдачалицензий   осуществляется   на  платной  основе.   Размер   платы   зарассмотрение заявления, проведение необходимой экспертизы и оформлениедокументов  определяется  только  из  соответствующих  затрат  органа,уполномоченного  на  ведение лицензионной деятельности,  но  не  можетпревышать  трех  минимальных  размеров месячной  заработной  платы.  Вслучае  переоформления лицензии плата взимается в размере  минимальноймесячной  заработной  платы. Все собранные  средства  за  рассмотрениезаявлений и выдачу лицензий перечисляются в республиканский бюджет.    Средства от оказания платных услуг, разрешений и других схожих                           видов требований    Разрешение  -  это  основание для совершения определенных  действий,подтвержденное  соответствующим документом, выдаваемым  уполномоченнымгосударственным органом субъектам предпринимательства в целях контроляза   выполнением   ими  соответствующих  требований  законодательства,стандартов, нормативов и правил.  В  дополнение к лицензированию, разрешения на проведение  какой-либодеятельности также представляют собой явление широко распространенное,в  особенности  на  местном  уровне.  Однако  в  отличие  от  лицензийбольшинство  разрешений  и  других  подобных  требований  не  признаныофициально   в   законодательстве  республики,  т.е.  не  регулируютсязаконами.   Это   дает  право  государственным  органам   ограничиватьпредпринимательскую    деятельность   посредством    создания    новыхтребований.  Сокращение лицензионных требований  по  какому-либо  видудеятельности  будет  неэффективным, если  министерство  или  ведомствосможет  затем  регулировать  эту же деятельность  с  помощью  введенияразрешения или других подобных видов регулирования.  Платные  услуги  -  это услуги, предоставляемые  предпринимателям  игражданам  государственными  исполнительными  органами  на  возмезднойоснове.   Размер  стоимости  платных  услуг  определяется  исходя   изфактических   затрат  государственного  органа,  оказывающего   даннуюуслугу((1)  см.  примечание). Необходимость  предоставления  услуг  наплатной  основе связана с дефицитом государственного бюджета  и  носитвременный  характер.  Перечень платных услуг,  представленный  в  видереестра   государственных  бесплатных  и  платных  услуг,  оказываемыхорганами  исполнительной  власти  и их  структурными  подразделениями,формируется  исходя  из  предложений  соответствующих  государственныхорганов (реестр пересматривается один раз в год).                                  Штрафы    Штраф  -  денежное  взыскание в доход государства, налагаемое  судом(судьей), уполномоченным органом (должностным лицом) на лицо, виновноев совершении правонарушения.  Опасной   тенденцией  формирования  специальных   средств   являетсястремление государственных органов финансировать свою деятельность  засчет  штрафных  санкций, перечисляемых в специальные  фонды  ведомств.Возникает серьезное противоречие - вместо того, чтобы данные ведомствазанимались  профилактикой налоговых, таможенных  или  иных  финансовыхправонарушений,  тем  самым внося свою лепту  в  становление  рыночныхотношений,  эти  органы,  наоборот,  получили  стимул  для  увеличенияштрафных  санкций,  стремясь обеспечить финансирование  бюджета  своихорганизаций.   Такое  финансирование  за  счет  специальных   средств,возникшее  в результате перечисления части средств от общей  стоимостиконфискованного  имущества  или товара (как  в  таможенной  практике),раскрытых  хищений,  финансовых  нарушений,  сбора  недоимок,   должнотщательно  контролироваться  в  целях  обеспечения  соответствия  всехпредпринимаемых  действий  положениям  закона.  Подобная  деятельностьдолжна строиться только на основе действующего закона, а не финансовыхнужд  и  потребностей государственных органов, закрепленных отдельнымиприказами ведомства.                          III. Основные проблемы    Одной   из   основных  проблем,  препятствующих   инвестиционной   ипредпринимательской деятельности, является отсутствие единого  подходак  порядку  осуществления обязательных платежей  предпринимателями  заведение  бизнеса.  В  настоящее  время  существуют  следующие   моделиобязательных платежей:  -  полученные денежные средства государственных органов направляютсяцеликом в бюджет;  -  денежные  средства аккумулируются на специальных счетах  и  (или)направляются в фонды развития, что имеет широкое распространение;  - структуры государственных органов работают на полном хозяйственномрасчете.  Существование  второй  и  третьей  моделей,  используемых  в   целяхкомпенсирования  недостаточных объемов  бюджетного  финансирования  засчет  хозрасчетной деятельности, фактически приводит к  деформированиюфункций   государственного   управления  и   осуществлению   вмененныхгосударству  полномочий на платной основе. Очевидно, что  вся  системагосударственного  управления  должна  содержаться  за  счет  налоговыхотчислений.  Существует  целый  ряд  нормативных  документов,  в  соответствии  скоторыми  некоторые государственные органы имеют право  оставлять  всесредства  от исполнения государственных распорядительно-разрешительныхфункций в собственном распоряжении. Более того, в ряде государственныхорганов  созданы целые хозрасчетные структуры, осуществляющие  функциигосударственного  управления.  Реализация  вышеуказанных  моделей   напрактике   приводит   к   тому,  что  главным   мотивом   деятельностигосударственных     органов    становится    стремление     обеспечитьфинансирование    бюджета    за    счет    платежей,    осуществляемыхпредпринимателями.  В  некоторых случаях  это  приводит  к  тому,  чтогосударственные   органы   извлекают  прибыль   при   исполнении   имирегуляторных   или   иных   функций,  что  противоречит   самой   сутигосударственного регулирования.  В  результате  государственный контроль над деятельностью  субъектовпредпринимательства для многих контрольных органов воспринимается  каккоммерчески   ориентированная  деятельность,  а  одним   из   основныхфакторов,  определяющих  целевую ориентацию проверок,  -  материальнаязаинтересованность проверяющих в наложении штрафов.  Отчасти такая ситуация возникает из-за того, что в законодательстве,регулирующем   обязательные  платежи  в  бюджет,  не  изложены   четкопринципы, процедуры и порядок осуществления этих платежей. Более того,некоторые платежи за услуги государственных органов устанавливаются наадвалорных  принципах  и,  следовательно,  носят  характер  налогов  иограничивают    экономическое   развитие.    Серьезным    последствиемфинансирования  бюджета государственных органов за  счет  обязательныхплатежей   является   ситуация,  когда  ряд  государственных   органовоказывается в более привилегированном положении в силу того,  что  онирегулируют   такие  виды  предпринимательской  деятельности,   которыеприносят   больший   доход.   В   результате   нарушается   один    изосновополагающих    принципов    государственной     службы,     когдафинансирование государственных структур и оплата труда государственныхслужащих должна носить единообразный характер.  Также  необходимо отметить, что государство не должно  устанавливатьдополнительную  плату, связанную с учетом и оформлением  установленныхобязательных платежей, налогов и т.п. Данные операции нацелены  толькона  облегчение  системы учета в государственных  органах  и  не  носятхарактер услуг((2) см. примечание).               IV. Основополагающие принципы реформирования                     системы обязательных платежей    Основой  реформирования системы обязательных платежей должно явитьсяэкономическое  обоснование  и возможность рассмотрения  альтернативныхвариантов  для  решения проблем с помощью платных  услуг,  оказываемыхгосударственными органами, которые должны стать минимально  затратнымиh  максимально выгодными, прежде всего для общества, в том  числе  длякаждого предпринимателя.  Главным   условием  этого  является  прозрачность,  предсказуемость,гласность  и  последовательность решений, связанных  с  осуществлениемобязательных платежей.  В  процессе  реформирования системы обязательных  платежей  заложенытакие возможности, как:  -  активизация предпринимательства для создания оптимальных  условийжизнедеятельности общества;  -  переход от осуществления государственных функций, базирующихся насистеме  обязательных  платежей, к системе, основанной  на  социальномпартнерстве;  -   аккумулирование  потенциала  предпринимательства   при   ревизииэлементов системы обязательных платежей;  - ликвидация стимулов для расширения платных функций государственныхорганов  и  направление  всех специальных  средств  в  государственныйбюджет.  Сущность  подходов  к  реформированию системы обязательных  платежейзаключается в следующем:  -  детальный  анализ влияния основных элементов системы обязательныхплатежей на развитие предпринимательства;  -  постоянная ревизия элементов системы обязательных платежей  и  ихисключение  в  случае  неоправданно больших  затрат  или  недостиженияпоставленных целей;  -    последовательные   и   предсказуемые   изменения   в    перечнегосударственных функций, оказываемых за счет специальных средств;  - отслеживание эффективности государственных функций, оказываемых засчет обязательных платежей;  -  приведение в соответствие нормативной правовой базы, связанной  среализацией государственных функций на платной основе.                        V. Задачи и цели программы    Главной    целью   программы   является:   проведение    эффективнойдеятельности  государственных органов для  устойчивого  экономическогоразвития  страны путем создания максимально благоприятных условий  дляактивизации  деятельности  хозяйствующих  субъектов,  притока   прямыхинвестиций  и  исполнения государственных программ развития,  а  такжесодействие  активизации экономической жизни общества,  притоку  прямыхинвестиций  и  исполнению  государственных  программ  развития   путемпоэтапного     реформирования    системы    обязательных     платежей,осуществляемых  субъектами  предпринимательства  за  ведение  бизнеса,направленной на:  -   ослабление   финансового  давления  обязательных   платежей   напредпринимательскую деятельность;  -   увеличение   транспарентности   финансирования   государственнойорганов;  -  обеспечение  баланса  интересов субъектов  предпринимательства  игосударственных органов в процессе выполнения государственных функций;  -  создание основ для постепенного перевода государственных  платныхуслуг на финансирование за счет государственного бюджета;  - формирование в рамках единой государственной регуляторной политикисистемы  бюджетного  обеспечения  выполнения  государственных  функцийорганами государственной власти и управления.  Вместе с тем данная программа должна решить следующие задачи:  - создание единых принципов формирования специальных средств;  -  развитие инвестиционной и предпринимательской деятельности  путемустранения административных барьеров;  -  увеличение транспарентности финансовых потоков, проходящих  черезорганы государственной власти;  -   создание  основ  для  единообразного  подхода  к  оплате   трудагосударственных служащих;  -    проведение    постоянного   систематического    пересмотра    исовершенствования нормативной и методологической базы для  оптимизациисистемы   платных,  разрешительных,  лицензионных   услуг   с   учетомнеобходимости создания благоприятного инвестиционного климата.                    VI. Основные направления программы    Создание единых принципов формирования специальных средств    Одним  из  важных направлений является создание нормативной правовойбазы,  где  в  обязательном  порядке должно  быть  четкое  определение"специальных средств".  В  связи  с  этим  необходимо разработать  законопроект  о  внесенииизменений  и  дополнений  в Закон Кыргызской Республики  "Об  основныхпринципах  бюджетного  права в Кыргызской  Республике".  Причем,  есливышеуказанные платежи по своей сути являются налогом, то их необходимовключить отдельной главой в Налоговый кодекс Кыргызской Республики.  Также   необходимо   на  законодательном  уровне   ввести   принципыформирования  "специальных средств", где основными  принципами  должныбыть:  -  специальные  средства  должны рассматриваться  как  полученные  врезультате  оказанных услуг, выполненных работ, реализации  продукции,находящихся в исключительной собственности государства;  - специальные средства никоим образом не должны ограничивать свободыпредпринимательства путем создания дополнительных сборов;  -  специальные средства должны поступать на счета Казначейства, а неаккумулироваться на специальных счетах государственных органов;  -  государственные  органы  не должны иметь  какой-либо  прибыли  отспециальных   средств,   услуги  должны  реализовываться   только   посебестоимости;  -   при  расчете  себестоимости  не  должны  включаться  затраты  назаработную плату работникам государственных органов.    Развитие инвестиционной и предпринимательской деятельности путем  устранения административных барьеров    Государственная   бюрократия  чинит  сегодня   большие   препятствияразвитию  малого и среднего предпринимательства. Получение  разрешенияна  ведение  предпринимательской деятельности должно быть упрощено  засчет   сведения   к   минимуму  количества  справок,   требуемых   дляпредъявления  и снижения размеров разрешительных взносов, уплачиваемыхначинающими предпринимателями.  Кроме   этого,  в  данном  направлении  должна  быть   проведена   вобязательном  порядке ревизия бесплатных и платных услуг,  оказываемыхгосударственными органами с целью исключения:  -   функций,   связанных  с  выдачей  разрешительных  документов   ивключенных в перечень разрешительных документов;  - услуг, оказываемых на бесплатной основе;  -     государственных     услуг,    оказываемых    подведомственнымихозяйствующими структурами государственных органов.    Увеличение транспарентности финансовых потоков, проходящих через  органы государственной власти    Любые   доходы  государственных  организаций  должны  включаться   вреспубликанский  или  местные  бюджеты, и  расходование  этих  средствдолжно  осуществляться на принципах, которые применяются  к  бюджетнымсредствам. Доходы и расходы этих органов должны учитываться  только  всоставе  бюджета  и  на  счетах Казначейства. Для  исполнения  данногонаправления  необходимо  перевести все счета  государственных  органоввласти   в   Казначейство  и  поручить  Счетной   палате   рассмотретьобоснованность   использования   ведомствами   отдельных   счетов    вкоммерческих банках.    Создание основ для единообразного подхода к оплате труда  государственных служащих    При  расчете  стоимости  оплаты услуги  в  себестоимость  не  должнывключаться затраты  на  заработную плату  работников  государственногооргана.  Заработная  плата этих сотрудников должна финансироваться  изреспубликанского бюджета.  В  настоящее  время  заработная плата  выше  в  тех  государственныхорганах,  в которых проще вводить всевозможные дополнительные  платныеуслуги,  поскольку в ряде государственных органов специальные средстваидут в основном на заработную плату сотрудникам ведомства.  Сложившаяся система финансирования зарплаты государственных служащихза   счет   специальных   средств  приводит  к  следующим   негативнымпоследствиям.  Создаются  государственные органы на хозрасчетной основе, в  которыхслужить   становится   более  престижно,   что   приводит   к   оттокуподготовленных сотрудников из государственных органов,  имеющих  менееблагополучное   финансовое  положение.  Образуются   привилегированныегосударственные  органы,  имеющие  собственные  источники  доходов,  вкоторых  создается психология "независимости" от бюджета, в результатечего    работники    структур   не   заинтересованы    в    пополнениигосударственного бюджета в целом.  Отсутствие  ограничений на использование спецсредств для  увеличениязаработной  платы  создает стимулы для ввода всяческих  дополнительныхплат за услуги, превращая тем самым реализацию государственных функцийв своего рода бизнес.  На  основе  вышеизложенного  основным  направлением  данного  пунктаконцепции  должен быть следующий принцип: нельзя создавать законы  подотдельные   государственные  органы.  Как   следствие,   единообразныепринципы  и  методы  финансирования заработной  платы  государственныхслужащих должны быть закреплены отдельным указом Президента КыргызскойРеспублики.    Проведение постоянного систематического пересмотра и  совершенствование нормативной и методологической базы  для оптимизации системы платных, разрешительных и лицензионных  услуг с учетом необходимости создания благоприятного  инвестиционного климата    Важнейшим  импульсом развития экономики и привлечения  инвестиций  встрану  является проведение правильной и эффективной экономической,  втом числе законодательной политики.  А   в  условиях  переходного  периода  эффективная  экономическая  изаконодательная  политика  -  основа  успешной  деятельности  рыночнойсистемы хозяйствования, становления и укрепления рыночной экономики.  Существуют  фундаментальные  требования, выработанные  экономическойтеорией  и  вытекающие из практики развитых стран.  Из  них  и  должнаисходить   законодательная  политика  по  платным,  разрешительным   илицензионным услугам.  Основные требования сводятся к следующему:  -  система  уплаты обязательных платежей должна служить  индикаторомдостижения   сочетания   общенациональных,  корпоративных   и   личныхэкономических интересов;  -   система   обязательных   платежей  не   должна   нарушать   правсобственников;  -   система   оплаты   обязательных  платежей  должна   быть   самымнепосредственным   образом   связана  с  государственными   расходами.Оптимизация  государственных расходов создает условия для формированиярациональной схемы системы оплаты обязательных платежей.  В  настоящее  время  появилась необходимость в создании  современнойзаконодательной   системы   по   обязательным   платежам,   отвечающейтребованиям    рыночной   экономики,   построенной    на    принципах,апробированных практикой развитых стран.                                 Заключение    Установленные   и  существующие  в  настоящее  время   в   отношениипредпринимателей  количество  лицензий,  сублицензий,   разрешений   иплатных  услуг  и  порядок  их  оплаты  являются  нецелесообразными  испособствуют   созданию   теневой   экономики,   росту   коррупции   инеобоснованному финансированию государственных органов.  В связи с чем предполагается реализовать данную программу поэтапно стем,  чтобы обеспечить сбалансированный подход, связанный с изменениемдоходной и расходной части.  Ожидается,  что  реализация  данной  программы  значительно  улучшитситуацию   по   централизации  и  децентрализации  денежных   ресурсовгосударства, обеспечит благоприятный инвестиционный климат.    Примечания:  (1) В то же время необходимо отметить, что, как показывает анализ  встоимость   платных   услуг  включаются  в  неявном   виде   стоимостькапитальных  расходов.  То  есть  фактически  предлагается  в   составстоимости услуги включать прибыль.  (2)  Данная практика имеет массовый характер, доходящий до  абсурда,например,   каждый  налогоплательщик  должен  подавать  декларацию   вналоговые  органы,  где  государство обязывает его  задекларировать  иоплатить  начисленные  налоги, но в тоже  самое  время  обязывает  егопокупать бланочную продукцию.