РАСПОРЯЖЕНИЕ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

от 8 августа 2023 года № 383

В соответствии со статьей 27 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Кабинете Министров Кыргызской Республики":

1. Одобрить прилагаемое заключение Кабинета Министров Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О погребении и похоронном деле", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Маматалиевым М.А.

2. Направить настоящее распоряжение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Кабинета Министров Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О погребении и похоронном деле", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Маматалиевым М.А.

Кабинет Министров Кыргызской Республики, рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О погребении и похоронном деле", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Маматалиевым М.А. (далее - проект Закона), отмечает следующее.

Концепция рассматриваемого проекта Закона направлена на обеспечение правовой организации похоронного дела в Кыргызской Республике.

Статьей 1 проекта Закона предусматриваются правовые основы похоронного дела в Кыргызской Республике, гарантии осуществления погребения с учетом пожеланий родственников и в соответствии с волеизъявлением умершего, выраженным им при жизни, гарантированный перечень услуг по погребению, выплата пособия на погребение, а также санитарные и экологические требования к размещению, эксплуатации и содержанию мест погребения.

Также частью 1 статьи 22 предусмотрено, что гарантии погребения умершего в соответствии с настоящим Законом реализуются путем организации в Кыргызской Республике похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Однако согласно статье 4 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" закон регулирует наиболее важные общественные отношения в соответствующей сфере, то есть проектом Закона должны предусматриваться лишь основные гарантии при осуществлении погребения.

В связи с чем концепция проекта Закона должна быть направлена на урегулирование общественных отношений в сфере погребения и похоронного дела в Кыргызской Республике, а не на выплату пособия на погребение и организацию похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

В соответствии с законами Кыргызской Республики "О государственном социальном страховании" и "О государственном пенсионном социальном страховании" в случае смерти пенсионера его семье выплачивается пособие на погребение в размере десятикратной базовой части пенсии (3170 * 10 = 31700 сомов). Если похороны пенсионера осуществлены лицами, не являющимися членами семьи, пособие на погребение выплачивается этим лицам при предоставлении подтверждающих документов.

Таким образом, механизм определения порядка назначения, выплаты, размеров и источников финансирования пособия на погребение пенсионеров уже определены законами Кыргызской Республики "О государственном страховании" и "О государственном пенсионном социальном страховании".

В статье 1 проекта Закона слова "гарантированный перечень услуг по погребению" предлагается заменить словами "гарантии при осуществлении погребения", так как в проекте предусмотрены гарантии в виде незамедлительной выдачи документов для погребения умершего и предоставления возможности нахождения тела умершего в морге бесплатно.

Абзацем вторым статьи 2 проекта Закона предлагается дать определение понятию "волеизъявление умершего".

Поскольку волеизъявление умершего влечет за собой наступление определенных правовых последствий, предлагаем прописать, что волеизъявление должно быть нотариально удостоверенным.

Абзацем третьим статьи 2 проекта Закона определено, что лицо, осуществляющее погребение умершего, - супруг (супруга), близкие родственники в соответствии с законодательством Кыргызской Республики или иное лицо, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Согласно пункту 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, "регулируются в соответствии с законодательством"), поскольку понятие "законодательство" является обобщенным понятием и носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки.

В связи с чем предлагаем проанализировать нормативные правовые акты, на которые дается ссылка, и указать на их отрасль или сферу регулирования.

Аналогичное предложение по части 2 статьи 5, статье 6, пункту 1 статьи 8, части 1 статьи 11, части 3 статьи 15, статье 24 проекта Закона.

Абзацем шестым статьи 2 проекта Закона дается определение термину "погребальный обряд (похороны)", то есть действия по захоронению останков. При этом по всему тексту встречается термин "погребение", определение которому не дано в понятийном аппарате проекта Закона.

Абзацами тринадцатым и четырнадцатым статьи 2 проекта Закона определено, что термины "колумбарий" и "стена скорби" являются двумя разными понятиями, при этом в статье 20 проекта Закона данные термины представлены в виде единого определения. Кроме того, неясно, относятся ли колумбарий и стена скорби к месту погребения, определение которого дается в абзаце четвертом статьи 2 проекта Закона.

Также предлагаем исключить разночтения между статьями 2 и 22 проекта Закона в части наименования специализированной службы.

В статьях 4, 5, 14, 16, 17 проекта Закона упоминается об "экологических, санитарных нормах", "санитарных нормах", "санитарных требованиях", "санитарных и экологических требованиях", в связи с чем считаем необходимым пересмотреть указанную терминологию по всему тексту проекта Закона.

Статьей 7 проекта Закона предусмотрено, что на территории Кыргызской Республики каждому человеку после его смерти независимо от вероисповедания, места проживания гарантируется погребение с учетом его волеизъявления, предоставление на безвозмездной основе участка земли установленных размеров для погребения останков. Однако в данном проекте Закона не определены критерии выдачи данных участков земли.

Также предлагаем наименование статьи 7 проекта Закона пересмотреть на предмет соответствия внутреннему содержанию статьи. В части 3 статьи 7 слова "мужа (жены)"/"жены (мужа)" предлагаем заменить словами "супруга (супруги)"/"супруги (супруга)" в целях однозначного использования терминологии.

Частью 5 статьи 7 проекта Закона определяется, что органы местного самоуправления, дипломатические представительства (посольства) и консульские учреждения Кыргызской Республики, а также ритуальные организации оказывают содействие лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, и оплачивают расходы, связанные с погребением, указанные в части 4 статьи 7 проекта Закона.

В связи с вышеуказанным считаем необходимым обратить внимание на статью 19 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", согласно которой проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством (Кабинетом Министров) Кыргызской Республики.

Абзацем седьмым статьи 2 проекта Закона определено, что ритуальные организации - хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг.

Однако в соответствии со статьей 1 Закона Кыргызской Республики "О хозяйственных товариществах и обществах" хозяйственным товариществом и обществом признаются коммерческие организации с уставным капиталом, разделенным на доли (вклады), основной целью деятельности которых является извлечение прибыли.

Хозяйственные товарищества и общества могут создаваться в форме полного товарищества, коммандитного товарищества, общества с ограниченной ответственностью, общества с дополнительной ответственностью, то есть законодательством Кыргызской Республики не предусмотрено использование термина "хозяйствующие субъекты".

Частью 3 статьи 7 проекта Закона определяется, что в случае смерти мужа (жены) допускается бронирование места для будущего захоронения рядом жены (мужа).

Между тем не совсем ясно, каким образом будет осуществляться применение данной нормы.

Кроме этого, считаем, что в понятийном аппарате следует дать определения словам "бронирование", "склеп", "биологические отходы".

Часть 2 статьи 5 проекта Закона после слов "заключения экологической" предлагаем дополнить словами ", историко-культурной".

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Кыргызской Республики "О муниципальной собственности на имущество" органы местного самоуправления по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Постановлением Правительства Кыргызской Республики "Об утверждении актов в области общественного здравоохранения" от 11 апреля 2016 года № 201 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству, оборудованию и эксплуатации аквапарков и бассейнов, бань, банно-оздоровительных комплексов и саун, прачечных и банно-прачечных комбинатов, химчисток, гостиниц, общежитий, кладбищ и объектов похоронного назначения".

Принимая во внимание требования вышеуказанных нормативных правовых актов, предлагаем части 3-5 статьи 5 проекта Закона изложить в следующей редакции:

"3. Существующие кладбища не подлежат сносу и могут быть перенесены по решению местных кенешей, а также по представлению уполномоченного государственного органа в сфере культуры в отношении объектов историко-культурного наследия в случае угрозы затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий, только при наличии заключений экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы.

4. Использование территорий, где ранее располагались кладбища, разрешается по истечении тридцати лет с момента их переноса. В случае отсутствия объектов историко-культурного наследия данные территории могут быть использованы только для новых кладбищ, зеленых насаждений или историко-культурных целей и музеефикации. Строительство зданий и сооружений на этих территориях запрещается.

5. На существующих кладбищах допускается использование старых бесхозных могил по истечении двадцати пяти лет после захоронения для вторичного погребения при наличии положительного заключения уполномоченного государственного органа в сфере культуры. При этом должно быть предварительно объявлено об этом через средства массовой информации, интернет и только после этого через месяц разрешается производить захоронения.".

При этом отмечаем, что в частях 4 и 5 статьи 5 проекта Закона указаны сроки 30 и 25 лет. Учитывая, что в обоих случаях предусматривается повторное захоронение, не ясно почему установлены разные сроки в обозначенных частях.

Статьей 15 Закона Кыргызской Республики "О государственном социальном страховании" предусмотрено, что ритуальное пособие (на погребение) выдается страхователем в случае смерти застрахованного лица либо в случае смерти члена семьи, находящегося на его иждивении.

Выплата пособия на погребение незастрахованных граждан и членов их семей производится органами социальной защиты за счет средств местного бюджета.

Выплата ритуального пособия (на погребение) осуществляется в порядке, определяемом Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

В связи с чем статью 9 проекта Закона необходимо изложить в следующей редакции:

"Лицам, осуществившим погребение умершего, выплачивается ритуальное пособие (на погребение) в размере и в порядке, установленном Кабинетом Министров Кыргызской Республики".

В части 2 статьи 11 проекта Закона используется терминология "погребение (кремация)" и "захоронение (кремация)", одновременно абзацем одиннадцатым статьи 2 проекта Закона дается определение термину "кремация", т.е. предание тела умершего огню (огненное погребение), в связи с чем предлагаем пересмотреть используемую терминологию (погребение, захоронение и кремация), в целях исключения неправильной или противоречивой практики их применения.

Согласно части 4 статьи 11 проекта Закона предусмотрено, что стоимость услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела, определяется Кабинетом Министров Кыргызской Республики и возмещается в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики. При этом статьей 23 проекта Закона регламентированы источники финансирования похоронного дела.

Следует отметить, что в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О государственном социальном страховании" ритуальное пособие (на погребение пенсионеров) установлено как один из видов обеспечения по государственному социальному страхованию.

На основании вышеизложенного в проекте Закона считаем необходимым в статье 1 слова ", выплату пособия на погребение", в статье 23 - ", средства Социального фонда Кыргызской Республики при Кабинете Министров Кыргызской Республики" и часть 1 статьи 22 исключить.

Следует отметить, что в части 4 статьи 11 проекта Закона стоимость услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (оформление документов, облачение тела, перевозка тела умершего, погребение), не может определяться Кабинетом Министров Кыргызской Республики и возмещаться специализированной службе в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Кроме того, стоимость услуг специализированной службы не может быть возмещена из средств республиканского бюджета, так как согласно Положению о порядке предоставления ритуального пособия (на погребение), утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 18 сентября 2018 года № 434, выплата ритуального пособия (на погребение) производится путем перечисления денежных средств напрямую на транзитный счет получателя в банке.

Часть 1 статьи 14 проекта Закона после слов "санитарными нормами" дополнить словами "и к заключению о проведении археологического исследования об отсутствии объектов историко-культурного наследия".

В соответствии со статьей 15 Земельного кодекса Кыргызской Республики к компетенции местной государственной администрации в сфере регулирования земельных отношений относится перевод всех категорий земель и видов угодий, выделяемых под кладбища.

В связи с чем предлагаем часть 2 статьи 14 проекта Закона изложить в следующей редакции:

"2. Отвод земельного участка для организации места погребения осуществляется местной государственной администрацией при наличии заключений экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз и заключения проведенного археологического исследования на предмет отсутствия объектов историко-культурного наследия в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики в сфере культуры.".

Частью 2 статьи 16 проекта Закона определен перечень территорий, на которых запрещается размещение кладбищ.

В целях обеспечения безопасности предлагаем дополнить вышеуказанную норму пунктом 7 следующего содержания:

"7) в местах прохождения газопроводов, высоковольтных линий электропередачи и тепловых сетей.".

Также предлагаем часть 4 статьи 16 проекта Закона после слов "традиционного захоронения" дополнить словами "закрытых кладбищ".

Рекомендуем рассмотреть статьи 15 и 17 проекта Закона на предмет дублирования их наименований в части содержания мест погребения.

Статья 17 проекта Закона имеет наименование "Требования к эксплуатации и содержанию мест погребения - кладбища", при этом внутреннее содержание статьи не содержит норм, направленных на регулирование требований к эксплуатации.

Часть 4 статьи 17 проекта Закона после слов "места погребения" дополнить словами ", а также в отношении объектов историко-культурного наследия,", а также после слов "окружающую среду," дополнить словами "сохранению объектов историко-культурного наследия,".

Предлагаем объединить статью 18 (Муниципальные места погребения) со статьей 5 (Места погребения - кладбища) проекта Закона в целях исключения множественности норм по одному и тому же вопросу.

Считаем, что название статьи 18 проекта Закона не отвечает ее содержанию. Полагаем, что муниципальное место погребения предназначено для погребения умерших с учетом их волеизъявления или погребения умерших, личность которых не установлена, в сроки, определенные законодательством. На практике, когда идет речь о муниципальных местах погребения, подразумеваются участки земли, находящиеся в муниципальной собственности. Поэтому предлагаем конкретизировать название статьи и привести в соответствие с содержанием.

Частью 3 статьи 18 проекта Закона определяется, что на муниципальных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с частью 3 статьи 17 проекта Закона.

Однако частью 3 статьи 17 проекта Закона определено, что для выявления фактов неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду и здоровье человека создается система санитарного и экологического мониторинга. Порядок ведения санитарного и экологического мониторинга устанавливается Кабинетом Министров Кыргызской Республики.

В связи с этим часть 3 статьи 18 проекта Закона необходимо пересмотреть.

Статьей 19 проекта Закона определяются нормы относительно захоронения, имеющего историко-культурное значение.

В этой связи отмечаем, что правовые нормы в области охраны и использования объектов историко-культурного наследия на территории Кыргызской Республики, представляющих собой уникальную ценность для народа, регулируются Законом Кыргызской Республики "Об охране и использовании историко-культурного наследия Кыргызской Республики", согласно которому историко-культурным наследием являются памятники истории и культуры, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную ценность.

Памятники истории и культуры, находящиеся в собственности Кыргызской Республики, охраняются государством.

На основании вышеизложенного часть 3 статьи 19 проекта Закона предлагаем изложить в следующей редакции:

"3. Запрещается проведение любых хозяйственных, строительных работ, не связанных с сохранением, исследованием и музеефикацией объектов историко-культурного наследия в местах захоронения жертв массовых репрессий, а также древних могил.".

Статьей 24 проекта Закона предлагается установить ответственность лиц, нарушающих законодательство о погребении и похоронном деле, в соответствии с действующим законодательством Кыргызской Республики.

В связи с чем отмечаем, что в настоящее время отсутствуют конкретные нормы, предусматривающие такую ответственность.

В соответствии со статьей 24 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.

Кроме этого, согласно статье 46 Закона Кыргызской Республики "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" к проекту закона, вносимому субъектом права законодательной инициативы в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики, прилагаются, в том числе проекты законов, вытекающие из вносимого проекта закона (пакет проекта закона).

Частью 1 статьи 25 предлагается установить, что данный Закон вступает в силу со дня официального опубликования.

Однако следует отметить, что согласно статьям 28 и 30 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", официальное опубликование и включение в Государственный реестр нормативных правовых актов является обязательным условием вступления нормативного правового акта в юридическую силу.

При этом нормативные правовые акты включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов Кыргызской Республики в течение семи рабочих дней со дня официального опубликования.

В связи с чем часть 1 статьи 25 проекта Закона следует изложить в следующей редакции:

"1. Настоящий Закон вступает в силу по истечении семи дней со дня официального опубликования.".

Наряду с вышеизложенным в порядке информации отмечаем, что проектом Закона затрагиваются вопросы компетенции органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 21 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы местных сообществ и органов местного самоуправления, перед их внесением Президенту, Кабинету Министров подлежат в обязательном порядке согласованию с ассоциациями, союзами органов местного самоуправления при подготовке проектов нормативных правовых актов.

Информация, содержащаяся в справке-обосновании о том, что принятие законопроекта не повлечет дополнительных финансовых затрат из республиканского бюджета, не соответствует действительности, так как в статье 23 проекта Закона указано, что источниками финансирования похоронного дела являются средства республиканского и местных бюджетов, средства Социального фонда Кыргызской Республики при Кабинете Министров Кыргызской Республики и иные источники, не запрещенные законодательством Кыргызской Республики. При этом соответствующие финансово-экономические расчеты для принятия решения не проводились.

Учитывая ограниченность земельных ресурсов, современное состояние некоторых захоронений и переселение граждан из регионов в центр Кыргызской Республики, считаем, что кремация необходима. В то же время возникают вопросы по определению источников финансирования строительства крематория. Для этих мероприятий требуются значительные финансовые ресурсы, а изыскать эти средства в среднесрочной перспективе невозможно из-за дефицита республиканского бюджета.

Таким образом, для реализации статей 20 и 21 проекта Закона могут потребоваться дополнительные финансовые средства на строительство стен скорби (колумбарии) и крематория за счет средств республиканского бюджета как гаранта оказания ритуальных услуг.

Изыскать дополнительные финансовые средства на указанные мероприятия, то есть обеспечить гарантированный перечень ритуальных услуг, выплатить пособие на погребение в случае смерти пенсионера, построить стены скорби (колумбария) и крематорий, не представляется возможным.

Кроме того, в части 2 статьи 22 проекта Закона помимо ритуальных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере ритуальных услуг, одновременно органами местного самоуправления предусмотрено создание специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Создание таких специализированных служб потребует дополнительных затрат. Учитывая, что около 80 процентов органов местного самоуправления находятся на дотационном обеспечении, для реализации указанной нормы необходимо определить источники финансирования.

На основании вышеизложенного Кабинет Министров Кыргызской Республики считает возможным принятие проекта Закона с учетом вышеизложенных предложений и замечаний.