Основные направления

реформирования управления предприятиями

с государственной долей участия на 2026–2029 годы

Введение

Глава 1. Общий анализ ситуации

Глава 2. Цель Основных направлений

Глава 3. Принципы реализации Основных направлений

Глава 4. Ожидаемые результаты реализации Основных направлений

Глава 5. Благоприятные предпосылки и риски

Введение

1. Во исполнение указов Президента Кыргызской Республики «О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2030 года» от 5 июня 2025 года УП № 178 и «О Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018–2040 годы» от 31 октября 2018 года № 221, Плана действий Кабинета Министров Кыргызской Республики на 2026 год по реализации Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2030 года, утвержденного распоряжением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 27 января 2026 года № 39-т, разработаны Основные направления реформирования управления предприятиями с государственной долей участия на 2026–2029 годы (далее – Основные направления), предусматривающие направления совершенствования управления хозяйственными обществами с государственной долей участия и государственными предприятиями в Кыргызской Республике на краткосрочный период.

Основные направления ставят задачи для государственных органов на 2026–2029 годы, которые отражены в Плане мероприятий по реализации Основных направлений (далее – План мероприятий), и являются основой для подготовки стратегии реформирования управления предприятиями с государственной долей участия (далее – ПГУ) на долгосрочный период.

Основные направления предусматривают усиление функций уполномоченного органа в сфере управления государственным имуществом в лице Государственного агентства по управлению государственным имуществом при Кабинете Министров Кыргызской Республики (далее – Госимущество), определение критериев классификации ПГУ, сопровождаемых соответствующими показателями эффективности, внедрение единого подхода к управлению ПГУ, а также применение стандартов подотчетности.

Актуальность утверждения Основных направлений продиктована необходимостью повышения прозрачности деятельности ПГУ, их финансовой устойчивости и эффективности корпоративного управления – это сыграет важную роль в улучшении показателя инвестиционной привлекательности ПГУ и поспособствует их успешному выходу на международный и местный рынки капитала.

Основные направления были разработаны на основе обзора лучших международных практик, результатов технической помощи, предоставленной Азиатским банком развития, Руководящих принципов Организации экономического сотрудничества и развития по корпоративному управлению государственными предприятиями.

Глава 1. Общий анализ ситуации

2. За годы независимости в Кыргызской Республике приватизировано более семи тысяч предприятий, находившихся в государственной и муниципальной собственности.

На сегодняшний день в Кыргызской Республике в различных отраслях экономики осуществляют деятельность 75 ПГУ, в том числе 32 хозяйственных общества с государственной долей участия (государство является единственным акционером в 16 акционерных обществах (далее – АО), контролирующим акционером в 11 АО и миноритарным владельцем долей участия от 50,00 до 0,01 % в пяти АО) и 43 государственных предприятия (далее – ГП).¹

Ключевой вклад в устойчивое развитие экономики Кыргызской Республики из всех 75 ПГУ вносят 12 стратегических АО и ГП, которые, несмотря на хронические убытки, включают в себя АО из энергетического сектора. При этом по итогам 2024 года совокупные активы 12 стратегических государственных ПГУ составили 570,794 млрд сомов, что эквивалентно 38,05 % от ВВП страны).²

Поступления в республиканский бюджет от управления государственным имуществом, включая дивиденды, составили: в 2019 году – 2,4 млрд сомов, в 2020-м – 2,8 млрд сомов, в 2021-м – 3,7 млрд сомов, в 2022-м – 6,8 млрд сомов, в 2023-м – 21,3 млрд сомов, в 2024-м – 31,83 млрд сомов.

3. В результате проводимых реформ в настоящее время в Кыргызской Республике сформировалась децентрализованная модель управления ПГУ. В 2024 году права государства как акционера в 32 АО реализовывали 5 министерств, 2 ведомства, Управление делами Президента Кыргызской Республики и Национальное агентство по инвестициям при Президенте Кыргызской Республики. Различные государственные органы также реализовывали права государства как собственника в ГП.

Несмотря на публикацию сводных отчетов о деятельности ПГУ за 2023 и 2024 годы, подготовленных Госимуществом, сохраняется информационная закрытость большинства ПГУ, в особенности ГП, осуществляющих коммерческую деятельность. В открытом доступе, за редким исключением, отсутствуют данные об органах управления ПГУ, результатах финансовой деятельности, выплачиваемых дивидендах, выполнении некоммерческих целей, вопросах ESG и других аспектах деятельности ПГУ. При этом качество как публично раскрываемой информации, так и предоставляемой государственными органами остается на низком уровне.

Глава 2. Цель Основных направлений

4. Целью Основных направлений является совершенствование управления предприятиями с государственной долей участия и определение приоритетных направлений реформирования для повышения эффективности их деятельности. 

5. Приоритетные направления реформирования:

1) Совершенствование законодательства в сфере корпоративного управления.

2) Сокращение экономически неоправданного участия государства в экономике и оптимизация государственного сектора.

3) Обеспечение однородной конкурентной среды и справедливой конкуренции на рынке между ПГУ и частным сектором.

4) Внедрение активного, информированного и ответственного подхода к управлению ПГУ.

5) Управление эффективностью ПГУ на основе четких целей и ключевых показателей эффективности.

6) Улучшение корпоративного управления АО в соответствии с лучшими мировыми практиками.

7) Повышение прозрачности, качества финансовой и нефинансовой информации и уровня раскрытия информации.

8) Приватизация посредством IPO.

Глава 3. Принципы реализации

Основных направлений

6. В настоящее время сформировалась децентрализованная модель управления государственными активами. Несмотря на наличие уполномоченного органа в сфере управления государственным имуществом, ряд государственных органов, согласно отдельным решениям Кабинета Министров Кыргызской Республики, выполняют функции акционеров в некоторых государственных компаниях.

7. В целях качественного контроля за ПГУ при осуществлении прав акционера и функций управляющего органа для достижения конечного результата – получения прибыли и увеличения активов – необходимо обратить внимание на следующие принципы управления ПГУ.

1) Прозрачность и отчетность

Государство должно действовать как информированный и активный собственник с четкой, публично раскрываемой информацией о владении, соблюдая операционную автономию ПГУ.

Управление ПГУ также должно быть максимально открытым для граждан и бизнеса, в частности, публиковать данные о состоянии активов, доходах от их использования и планах по развитию. Регулярные аудиты и независимые проверки способствуют повышению доверия. При этом важно, чтобы аудированная отчетность была доступна акционерам и потенциальным инвесторам.

Слабые функции внутреннего и внешнего аудита могут препятствовать выявлению финансовых или операционных рисков. Государственные компании должны создать сильные институты внутреннего аудита, обладающие автономией и профессиональными кадрами, проходить независимые ежегодные внешние аудиты в соответствии с Международными стандартами аудита.

Постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики «О вопросах отчетности и раскрытия информации о результатах финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий, хозяйственных обществ с государственной долей участия в уставном капитале» от 14 августа 2023 года № 409 утвержден формат сводной отчетности по всему портфелю ПГУ.

В целях обеспечения эффективного контроля и согласованного надзора представляется целесообразным определить утвержденный формат сводной отчетности в качестве единообразной отчетности для ПГУ.

Однако представление такой отчетности в Госимущество государственными органами, осуществляющими функции акционера от имени государства или функции государственного управляющего органа государственного предприятия, по разным причинам затягивается либо осуществляется в неполном виде, что в свою очередь негативно влияет на подготовку агрегированной отчетности Госимуществом.

Постоянный мониторинг финансовых показателей ПГУ со стороны государственных органов, осуществляющих функции акционера от имени государства или функции государственного управляющего органа, поможет обеспечить более своевременное составление единой отчетности.

ПГУ в рамках повышения прозрачности своей деятельности должны своевременно публиковать отчетность по итогам работы за год. В целях подготовки Госимуществом сводной отчетности государственные органы, осуществляющие права акционеров и курирующие государственные органы на государственных предприятиях, также должны обеспечить своевременное представление данных.

Вовремя представленная отчетность позволит определить проблемы в деятельности ПГУ и принять эффективные управленческие решения.

В настоящее время Госимуществом подготовлены и опубликованы сводные отчеты за 2023 и 2024 годы. Для изучения динамики показателей ПГУ необходима своевременная подготовка сводного отчета за 2025 год с дальнейшим анализом всех агрегированных отчетов за три года.

На основе сводной отчетности и проведенного анализа необходимо установить критерии (основания) классификации ПГУ, что позволит определить цели, ключевые показатели эффективности и систему вознаграждения органов управления по всему портфелю ПГУ.

2) Совершенствование корпоративного управления

В связи с переходом к децентрализованной системе управления компаниями с государственным участием, при которой функции акционера, кроме Госимущества, выполняют иные органы власти, обозначена обоснованность определения порядка осуществления государственными органами прав акционера, в том числе по вопросам системы отбора и выдвижения членов органов управления государственных компаний.

Система корпоративного управления государственными компаниями должна обеспечивать прозрачные и надежные механизмы избрания и освобождения от должности членов в органы управления.

При назначении членов в органы управления государственных компаний необходимо учитывать их профессиональные знания и опыт. Совет директоров должен поддерживать баланс опыта в области финансового менеджмента, стратегического управления и управления рисками. Критерии и процедура оценки эффективности членов совета директоров должны определяться со ссылкой на цели государственной компании.

Важную роль в управлении акционерными обществами с государственным участием играют представители государства в советах директоров компаний.

В целях совершенствования системы управления государственным имуществом, а также повышения ее эффективности Положением, утвержденным постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 29 мая 2023 года № 291, за Госимуществом закреплены функции координации государственных органов по вопросам осуществления полномочий акционера (участника) хозяйственных обществ. Во исполнение данной нормы приказом Госимущества от 29 марта 2024 года № 269-п утверждено Методическое руководство по вопросам осуществления государственными органами полномочий акционера (участника) хозяйственных обществ с государственной долей участия в уставном капитале.

В указанном документе определен порядок эффективного осуществления полномочий акционера, обеспечения защиты прав и интересов государства как собственника, а также принципы взаимодействия государственных органов с подведомственными обществами.

Приказом Госимущества от 21 ноября 2023 года № 645-п принято решение на предстоящих годовых общих собраниях акционеров акционерных обществ, в которых Госимущество владеет контрольным пакетом акций, обеспечить применение и внедрение Кодекса корпоративного управления Кыргызской Республики, одобренного приказом Государственной службы регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики от 30 декабря 2020 года № 263-п.

Законом Кыргызской Республики от 26 июня 2025 года № 126 внесены изменения в Закон Кыргызской Республики «Об акционерных обществах», согласно которым продолжен унифицированный подход к регулированию акционерных обществ. Компетенция общего собрания акционеров дополнена вопросом по утверждению кодекса корпоративного управления.

Предусмотрены создание службы внутреннего аудита вместо ревизионной комиссии, что позволит усилить независимый надзор за финансовой деятельностью акционерных обществ, а также упрощение процедуры выхода хозяйствующих субъектов на фондовый рынок. Законом Кыргызской Республики «Об акционерных обществах» уделено особое внимание вопросу ответственности должностных лиц общества за ущерб, причиненный обществу и акционерам их виновными действиями (бездействием).

В связи с вышеуказанными изменениями в законодательстве необходимо усовершенствовать единую методологию реализации прав государства как собственника, внедрить механизм надзора и мониторинга эффективности и координации деятельности государственных компаний с обеспечением критериев независимости членов совета директоров.

В вопросах управления ПГУ также важно учесть принцип эффективности путем создания стимулов для органов управления ПГУ, чтобы они стремились к достижению лучших финансовых и нефинансовых результатов.

3) Усиление роли уполномоченного органа в сфере управления государственным имуществом

Улучшение процесса мониторинга финансово-хозяйственной деятельности ПГУ и мероприятия по развитию корпоративного управления государственными компаниями требуют усиления роли Госимущества.

Для создания эффективной системы контроля и мониторинга деятельности ПГУ, способной оперативно реагировать на внешние вызовы, и внедрения риск-ориентированных подходов необходимо использование современных цифровых инструментов.

Госимуществом с 2017 года ведется учет государственного имущества посредством межведомственной автоматизированной информационной системы «Единый реестр государственного имущества Кыргызской Республики» (далее – МАИС ЕРГИ).

Распоряжением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 21 ноября 2022 года № 638-р определены объекты учета в МАИС ЕРГИ: недвижимое имущество (включая земельные участки и дороги), государственные пакеты акций, транспорт и нематериальные активы.

МАИС ЕРГИ не содержит информации о финансово-хозяйственной деятельности ПГУ, так как целью ее создания являлось обеспечение централизованного учета имущества, находящегося в ведении государственных органов, учреждений и предприятий Кыргызской Республики.

В настоящее время необходимо повысить прозрачность показателей как отдельных ПГУ, так и данных агрегированной отчетности ПГУ. Отсутствие скоординированной системы сбора информации, направленной на реализацию прав государства как собственника, негативно сказывается на эффективности управления ПГУ.

Кабинет Министров Кыргызской Республики должен получать актуальную агрегированную отчетность по всему портфелю ПГУ. Для налаживания учета и повышения эффективности деятельности ПГУ необходимо повысить персональную ответственность как самих ПГУ, так и госорганов, в ведении которых они находятся, за полноту, своевременность и достоверность данных сводной отчетности.

В краткосрочном периоде следует рассмотреть возможность создания инфраструктуры раскрытия информации о деятельности ПГУ, в том числе запуск цифровых платформ для автоматизированного составления агрегированной отчетности.

Цифровая платформа будет включать в себя единый реестр ПГУ, охватывающий 100 % ПГУ (включая доли собственности, наименование государственного органа, осуществляющего права собственника), электронную подачу финансовой и нефинансовой отчетностей. Кроме того, цифровые инструменты помогут проводить анализ финансово-экономического состояния ПГУ с учетом их индивидуальных, отраслевых, региональных и других особенностей, а также перспектив дальнейшего развития и конъюнктуры рынка. Госимуществом на основе проведенного анализа будут рекомендованы меры по приватизации, ликвидации и преобразованию ПГУ.

Глава 4. Ожидаемые результаты реализации

Основных направлений

8. Реализация Основных направлений позволит обеспечить достижение следующих результатов:

1) Формирование эффективной системы управления ПГУ. 

Будет создана единая и прозрачная система управления ПГУ, предусматривающая:

– проведение полной инвентаризации ПГУ;

– формирование единого реестра ПГУ;

– внедрение единого подхода к управлению ПГУ.

2) Классификация и оптимизация структуры ПГУ.

Будет проведена классификация ПГУ по категориям, в результате которой:

– будет определен перечень стратегических ПГУ, подлежащих сохранению в государственной собственности;

– будут подготовлены решения по реорганизации, реструктуризации либо приватизации неэффективных ПГУ.

3) Внедрение современных стандартов корпоративного управления в АО.

Будут обеспечены:

– актуализация Кодекса корпоративного управления Кыргызской Республики;

– формирование профессиональных советов директоров;

– обеспечение избрания независимых членов советов директоров;

– создание комитетов при советах директоров (по аудиту, стратегии, назначениям и др.).

4) Внедрение системы оценки эффективности деятельности ПГУ.

Будет внедрена система ключевых показателей эффективности (КПЭ) в ПГУ. Система КПЭ будет применяться в отношении ПГУ при оценке деятельности их органов управления.

5) Повышение прозрачности и подотчетности ПГУ.

Будут обеспечены:

– проведение ежегодного независимого аудита АО;

– публикация годовой финансовой отчетности АО;

– внедрение механизмов раскрытия информации о деятельности ПГУ.

6) Повышение инвестиционной привлекательности ПГУ.

Будут созданы условия для:

– привлечения частных инвестиций в ПГУ;

– подготовки отдельных ПГУ к выходу на местный и международный рынки капитала.

7) По итогам достижения соответствующих результатов Плана мероприятий будут созданы предпосылки для разработки и принятия стратегии, направленной на реформирование системы управления ПГУ на следующий долгосрочный период.

Глава 5. Благоприятные предпосылки и риски

9. Благоприятные предпосылки создают прочную основу для реализации Основных направлений, сфокусированной на реформировании системы управления государственными компаниями, совершенствовании и коммерциализации их деятельности в условиях рыночной конкуренции, повышении их эффективности в выполнении целей и задач, поставленных государством перед каждым предприятием.

При этом опыт многих стран, проводивших реальные реформы в системе управления государственными компаниями, показывает, что необходим комплексный подход как обязательная составляющая этих реформ.

В частности, повышение эффективности ПГУ и процессов их управления, совершенствование корпоративного управления должны сопровождаться сокращением экономически неоправданного участия государства в экономике и оптимизацией государственного сектора, принятием мер по созданию однородной конкурентной среды и справедливой конкуренции на рынке между ПГУ и частным бизнесом.

10. На эффективность реализации Основных направлений могут оказать влияние следующие факторы:

1) понимание того, что в условиях стремительного развития мира и технологического прогресса вопрос реформирования системы управления и владения ПГУ имеет стратегическое значение для экономики страны;

2) стремление Кыргызской Республики к экономической интеграции и сотрудничеству с международными организациями, требующее соответствия международной практике управления ПГУ, сокращения необоснованного участия государства в экономике и конкурентной нейтральности;

3) экономические – события в международной и национальной экономике, которые могут потребовать принятия дополнительных мер по защите государственных экономических интересов;

4) форс-мажор – непредвиденные и непреодолимые события, такие как стихийные бедствия, гражданские конфликты, войны, эпидемии, пожары и иные обстоятельства, не зависящие от воли сторон и препятствующие исполнению обязательств, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики и международными нормами.

________________

¹ ГАУГИ, Сводный отчет государственных предприятий, хозяйственных обществ с государственной долей участия в уставном капитале за 2024 год.

² ГАУГИ, Сводный отчет государственных предприятий, хозяйственных обществ с государственной долей участия в уставном капитале за 2024 год.