Стратегия развития Государственной кадровой службы Кыргызской Республики

Глава 1. Введение

1. За последнее время произошли значительные изменения в политическом и социально-экономическом развитии Кыргызской Республики. После принятия новой редакции Конституции обозначились новые контуры развития сферы государственного управления. Усиление роли гражданского общества в решении общегосударственных вопросов, курс на социально-ориентированную рыночную экономику, направленность на борьбу с коррупцией и гармонизация отношений с внешним миром определили ряд новых вызовов для страны. Кыргызская Республика проходит период динамичных изменений, что требует быстрого и адекватного реагирования, которое может обеспечить только профессиональная и устойчивая к коррупции государственная служба с высокопрофессиональным аппаратом служащих и передовыми управленческими технологиями.

2. Существующая система управления государственной службой была сформирована в 2004 году в составе Совета по государственной службе, института статс-секретарей и Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы (ныне Государственная кадровая служба Кыргызской Республики), а также подразделений по управлению персоналом государственных органов в целях осуществления единой государственной кадровой политики в сфере государственной службы Кыргызской Республики. За эти годы были решены многие задачи по управлению институтом государственной и муниципальной службы, однако на практике сохраняется еще много проблем.

3. В свете происходящих изменений в системе государственного управления у Государственной кадровой службы Кыргызской Республики (далее - ГКС) возникли дополнительные задачи по осуществлению модернизации службы и необходимость принятия принципиально новой стратегии развития органа, ответственного за координацию всей государственной и муниципальной службы страны.

4. Стратегия развития ГКС (далее - Стратегия) разработана в соответствии с Конституцией, законами Кыргызской Республики «О государственной службе», «О муниципальной службе», Указом Президента Кыргызской Республики "О Концепции модернизации государственной службы Кыргызской Республики" от 20 июня 2011 года № 146 и направлена на реализацию Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики " О Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы» от 21 января 2013 года №11.

5. Стратегия позволит усилить потенциал ГКС и стать ключевым элементом системы управления государственной и муниципальной службой, способным обеспечить переход на новые принципы государственного управления по предоставлению качественных услуг населению, сформировать нормы, механизмы, процедуры и инструменты принятия кадровых решений, способствующих достижению транспарентности, открытости и эффективности противодействия коррупции, что вызовет новое понимание и восприятие обществом сферы государственного управления.

6. Реализация Стратегии будет также содействовать формированию компактного и профессионального государственного аппарата, способного эффективно исполнять функции государства, своевременно и адекватно реагировать на внутренние и внешние вызовы развития страны.

Глава 2. Анализ ситуации

7. В ходе формирования системы государственной службы предпринимался ряд мер для реализации единой политики в сфере государственного управления:

1) созданы организационные основы системы управления государственной службой, механизмы регулирования государственной кадровой политики, согласованной деятельности государственных органов по ее реализации;

2) введена соответствующая нормативно-правовая база государственной службы с определяющими принципами построения и реализации кадровой политики;

3) определен уполномоченный орган - ГКС, призванный регулировать вопросы организации, функционирования и развития государственной и муниципальной службы;

4) сформирован институт статс-секретарей, призванный быть принципиально новой стратегии развития органа, ответственного за координацию всей государственной и муниципальной службы страны. гарантом стабильности государственного аппарата и социально-правовой защищенности государственных служащих;

5) в целях обеспечения принципа открытости и равного доступа на государственную службу введена норма конкурсного отбора на замещение вакантных административных должностей государственной службы;

6) систематизирована типология (классификация) государственных должностей, Указом Президента Кыргызской Республики «Об утверждении Реестра государственных должностей Кыргызской Республики и Реестра муниципальных должностей Кыргызской Республики» от 26 июня 2013 года № 145 утвержден Реестр государственных должностей Кыргызской Республики, введены классные чины, разработаны требования к этике поведения, оценке деятельности государственных служащих на основе проведения аттестации.

8. Перечисленные меры позволили заложить основы регулирования вопросов функционирования государственной службы как профессиональной сферы и как социально-правового института. Одновременно ГКС осуществила ряд действий, направленных на совершенствование государственной политики в сфере государственной службы, а также муниципальной службы в связи с передачей ГКС части полномочий в данной сфере управления.

9. Несмотря на определенные успехи в формировании системы управления, остается нерешенным ряд проблем, таких как:

1) слабость кадрового потенциала государственного управления и местного самоуправления. Профессионализм, компетентность и нравственно-ценностные ориентиры определенной части государственных и муниципальных служащих не в полной мере соответствуют предъявляемым требованиям;

2) недостаточная эффективность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по реализации их функций в новых экономических, политических и социальных условиях. Отсутствие обоснованной, целенаправленной государственной кадровой политики по эффективному формированию, профессиональному развитию и рациональному использованию потенциала государственных и муниципальных служащих существенно ослабляет систему управления;

3) неэффективность и ограниченность предпринимаемых действий статс-секретарей государственных органов в формировании и обеспечении стабильного функционирования государственного органа, преимущественная ориентация на функции отраслевой оперативной деятельности;

4) низкий уровень компетентности и профессионализма государственных служащих  вследствие  падения уровня качества подготовки специалистов в высших учебных заведениях и недостаточно эффективной системы повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих;

5) отсутствие у статс-секретарей государственных органов стратегий и методов развития государственного органа и системы эффективного отбора государственных служащих с соответствующей квалификацией для определенной должности. Кроме того, здесь необходимо отметить существующее негативное явление как протекционизм и регионализм при подборе государственных служащих;

6) высокий уровень коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления. Несмотря на введение практики предоставления сведений о доходах государственных служащих и их родственников, ежегодная декларационная кампания, не подкрепленная механизмами осуществления проверки их достоверности, сводится к формальному сбору деклараций.

10. Муниципальная служба находится в еще более сложном положении, чем государственная служба, и анализ ситуации показывает необходимость кардинального улучшения работы в этой сфере.

11. Среди других проблем, препятствующих эффективному выполнению ГКС возложенных на нее функций и ограничивающих выполнение задач по модернизации государственного и муниципального управления, отмечается следующее:

1) ориентированность ГКС на решение в большей степени оперативных, а не стратегических задач;

2) потребность в укреплении кадрового потенциала ГКС и оптимизации в ней деловых процессов;

3) недостаточно тесное взаимодействие между субъектами системы управления государственной службой (Советом по государственной службе, статс-секретарями, ГКС и кадровыми подразделениями государственных органов), призванными обеспечивать упорядоченность и единообразие организационно-кадровых процессов в сфере государственной службы;

4) слабость механизмов реализации единой кадровой политики на уровне органов местного самоуправления, соблюдения процедур отбора и принципов прохождения муниципальной службы;

5) не в полной мере регламентированная нормотворческая деятельность ГКС по совершенствованию законодательной базы государственной и муниципальной службы.

12. В результате ГКС отстает от современных требовании, предъявляемых к уполномоченному органу в сфере государственной службы, призванному формировать и осуществлять кадровую политику в сфере государственной и муниципальной службы

13. Изложенные выше проблемы определяют принципиально новые задачи для модернизации управления государственной и муниципальной службой и создают необходимость принятия стратегических решений для развития ГКС.

Глава 3. Видение и цель Стратегии

14. Видение: сформированы устойчивые механизмы управления и высокопрофессиональный уполномоченный орган, эффективно управляющий разработкой и реализацией государственной политики и человеческими ресурсами в сфере государственной и муниципальной службы в соответствии с интересами государства и общества.

15. Цель Стратегии - повысить эффективность деятельности ГКС за счет внедрения современных управленческих технологий кадровой работы в условиях реформы государственной и муниципальной службы, направленной на формирование профессионального аппарата, способного реализовать функции государства в условиях динамичности происходящих внутренних и внешних процессов страны.

Глава 4. Приоритетные направлении, задачи п действия

16. Достижение цели настоящей Стратегии предусматривает следующие приоритетные направления развития ГКС, задачи и действия:

1) усиление системы, механизмов и инструментов реализации государственной кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы в условиях модернизации.

Повысить эффективность системы управления государственной и муниципальной службой, включая регулирование деятельности Совета по государственной службе, ГКС, института статс-секретарей и кадровых служб органов государственного управления и местного самоуправления:

— активизировать деятельность Совета по государственной службе в целях научной обоснованности, целенаправленности, постоянства, открытости и прозрачности;

— разработать и внедрить механизмы снижения политического влияния со стороны партий и других институтов управления государством на деятельность Совета по государственной службе. ГКС и института статс-секретарей;

— скорректировать и усилить деятельность статс-секретарей в целях обеспечения защиты стабильности функционирования аппаратов государственных органов и развития системы эффективного менеджмента;

— скорректировать и усилить деятельность руководителей аппаратов органов местного самоуправления в целях обеспечения защиты стабильности функционирования и развития аппаратов органов местного самоуправления и развития системы эффективного менеджмента;

— переформатировать деятельность кадровых подразделений государственных органов и органов местного самоуправления в целях формирования, профессионального развития и рационального использования потенциала государственных и муниципальных служащих.

Способствовать повышению потенциала государственных органов и органов местного самоуправления в сфере реализации государственной кадровой политики:

— внедрить новые современные технологии управления в сфере государственной и муниципальной службы;

— внедрить оценку эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих;

— внедрить новые условия оплаты труда для государственных и муниципальных служащих, занимающих административные должности;

— усовершенствовать систему оценки деятельности государственных органов и органов местного самоуправления па предмет эффективности реализации государственной кадровой политики;

— разработать и внедрить новую систему стимулирования сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, включая нематериальное стимулирование;

— внедрить единую систему планирования карьеры и служебного продвижения государственных и муниципальных служащих;

— разработать мероприятия по усилению и эффективному использованию резерва кадров в сфере государственной и муниципальной службы;

— усилить систему профессионального развития государственных и муниципальных служащих (подготовка, переподготовка и повышение квалификации), привести ее в соответствие с потребностями государственной и муниципальной службы;

— активизировать информационную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления;

— разработать и законодательно закрепить дополнительные механизмы  взаимодействия  государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и другими сторонами на основе информационной открытости;

— разработать и внедрить систему мотивации государственных и муниципальных служащих к повышению своего профессионального уровня.

Добиться устойчивости системы управления государственной и муниципальной службой в условиях модернизации:

— разработать индикаторы достижения устойчивости системы управления государственной и муниципальной службой;

— разработать пакет мероприятий по достижению индикативных показателей;

— внедрить единую информационную систему управления человеческими ресурсами на государственной и муниципальной службе;

— активизировать деятельность государственных и муниципальных служащих по обеспечению прозрачности принятия решений, гласности, доступности информации и повышению социальной ответственности служащих;

— усилить общественный контроль;

— сформировать позитивный имидж государственной и муниципальной службы в обществе;

2) оптимизация функций и формирование новой организационной структуры ГКС в соответствии с целями и требованиями модернизации государственной и муниципальной службы.

Оптимизировать существующие, определить новые функции и структуру ГКС:

— провести анализ деловых процессов существующей структуры ГКС и разработать ключевые параметры для реструктуризации в соответствии с приоритетными программами развития страны и модернизации государственной и муниципальной службы;

— определить новые функциональные зоны и разработать структуру ГКС с устойчивым профессиональным аппаратом, способным эффективно реализовать государственную кадровую политику в современных социально-политических и экономических условиях;

— создать подразделение в составе ГКС по модернизации государственной и муниципальной службы в пределах установленной штатной численности;

— повысить роль территориальных подразделений ГКС в реализации государственной кадровой политики на местах.

Обновить систему и режим работы ГКС:

— внедрить новую систему работы, закрепляющую взаимодействие с проектными экспертными группами на периоды их участия в деятельности ГКС;

— организовать два рабочих режима: функциональный и проектный. Функциональный режим работ будет осуществляться службами ГКС, хотя они должны провести значительные изменения, которые будут заключаться в разработке соответствующих методов управления и перенесении их в функции, должностные инструкции по отношению к новым объектам деятельности. Проектный режим должен осуществляться экспертной группой двух уровней: экспертным советом при руководителе ГКС и рабочей экспертной группой, задачей которой является разработка методов осуществления модернизации государственной и муниципальной службы, разработка аналитического аппарата, оказание содействия и обучение сотрудников ГКС новым формам и методам работы;

— разработать переход на программное финансирование. Новые функции ГКС значительнее и гибче, чем может охватить бюджетное финансирование. При этом необходимо предусмотреть дополнительные инновационные механизмы стимулирования проектно-изыскательских работ государственных и муниципальных служащих и экспертов и принять меры по пополнению альтернативных источников финансирования проектов модернизации соответствующих государственных и муниципальных органов.

Для эффективного внедрения новой структуры с обновленными функциями, режимами работ и управленческими технологиями усилить кадровый потенциал и повысить результативность деятельности каждого сотрудника и структурного подразделения ГКС:

— укомплектовать штат ГКС для исполнения задач в соответствии с настоящей Стратегией;

— усовершенствовать процедуры отбора кадров ГКС;

— сформировать систему карьерного роста сотрудников ГКС;

— усовершенствовать систему оценки деятельности сотрудников и структурных подразделений ГКС;

— разработать систему стимулирования сотрудников ГКС;

— внедрить систему наставничества в ГКС;

— создать собственную отраслевую систему непрерывного профессионального развития персонала ГКС;

— сформировать резерв кадров для ГКС.

Разработать механизмы обеспечения устойчивости ГКС во внешней среде:

—сформировать систему и принципы работы ГКС с Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, Аппаратом Президента Кыргызской Республики, Аппаратом Правительства Кыргызской Республики, Советом по государственной службе, государственными органами и органами местного самоуправления;

— разработать новые механизмы работы ГКС со статс-секретарями и кадровыми службами государственных органов;

— разработать новые механизмы работы ГКС с руководителями аппаратов и кадровыми службами органов местного самоуправления;

— разработать и внедрить механизмы работы ГКС с международными организациями;

— разработать и внедрить механизмы взаимодействия ГКС с институтами гражданского общества;

— сформировать систему взаимодействия ГКС с вузами.

Активизировать деятельность ГКС по обеспечению информационной открытости:

— разработать PR программу ГКС;

— переформатировать веб-сайт ГКС с акцентом на информирование о реализации функций государственных органов и органов местного самоуправления и обратной связью с государственными и муниципальными служащими, Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, Аппаратом Президента Кыргызской Республики, Аппаратом Правительства Кыргызской Республики, политическими партиями, гражданским обществом и др.;

— наладить выпуск периодических изданий (газет, журналов, информационных буклетов, проспектов, брошюр), освещающих вопросы государственной и муниципальной службы;

— оказать методическое содействие в создании и информационном наполнении современных ведомственных интернет-сайтов, содержащих постоянно обновляемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам реализации государственных планов, использования финансовых ресурсов, кадровой деятельности, предоставления государственных услуг и др.;

— разработать систему информирования о взаимодействии государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и другими сторонами;

3) гармонизация нормативно-правовой базы в процессе модернизации государственной и муниципальной службы.

Привести в соответствие с настоящей Стратегией нормативную правовую базу, регулирующую вопросы государственной и муниципальной службы и деятельности ГКС:

— разработать новый закон, регулирующий вопросы организации и прохождения государственной и муниципальной службы;

—усовершенствовать регламент деятельности, квалификационные требования и должностные инструкции сотрудников ГКС;

— законодательно закрепить дополнительные механизмы взаимодействия ГКС, государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и другими сторонами;

4) формирование системы мониторинга и оценки проведения модернизации и способов реагирования на возникающие проблемы.

Сформировать систему мониторинга и оценки деятельности ГКС по проведению модернизации государственной и муниципальной службы и способов реагирования на ее промежуточные результаты.

Для этого потребуется:

— разработать показатели результативности и способов достижения модернизации государственной и муниципальной службы;

— сформировать систему баз данных, источников и методов получения информации по проведению модернизации государственной и муниципальной службы;

— разработать форматы аналитических записок, процедур и регламентов по вопросам реализации государственной кадровой политики, в том числе в вопросах предоставления информации ограниченного доступа в данной сфере;

— разработать систему реагирования на результаты мониторинга и оценки, в том числе и на возникающие проблемы;

— включить в новое Положение о ГКС норму об использовании системы принятия решений с опорой на подтвержденные данные, полученные в ходе мониторинга и оценки;

— содействовать повышению эффективности внедрения систем мониторинга и оценки результативности достижения государственными органами и органами местного самоуправления намеченных целей и задач и принятию корректирующих решений на их основе.

Глава 5. Ожидаемые результаты

17. Реализация Стратегии создаст усовершенствованную систему управления государственной и муниципальной службой и позволит достичь следующих результатов:

1) результаты для государственной и муниципальной службы:

— создание эффективно действующего, укомплектованного профессиональными кадрами государственного органа, обладающего достаточными полномочиями и потенциалом для реализации функции государства по ведению единой кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

— улучшение качества нормотворческой деятельности по совершенствованию правовых основ государственной службы и государственной кадровой политики;

— устранение пробелов и противоречий в законодательстве Кыргызской Республики в сфере государственной и муниципальной службы;

— выработка механизмов и инструментов эффективного взаимодействия ГКС, Совета по государственной службе и института статс-секретарей в вопросах координации и контроля процессов модернизации государственной службы;

— выработка механизмов и инструментов эффективного взаимодействия ГКС и руководителей аппаратов органов местного самоуправления в вопросах координации и контроля процессов модернизации муниципальной службы;

— оптимизация норм и процедур прохождения государственной и муниципальной службы;

— создание устойчивой системы управления обучением и повышением квалификации государственных и муниципальных служащих;

— создание устойчивой системы мотивации государственных и муниципальных служащих к повышению своего профессионального уровня;

— внедрение новых информационно-коммуникационных систем и технологий;

— повышение уровня профессионализма государственных и муниципальных служащих;

— выработка прозрачных механизмов принятия кадровых решений и защищенности государственных и муниципальных служащих;

— создание эффективной системы оценки деятельности и повышения мотивации государственных и муниципальных служащих;

2) результаты для Государственной кадровой службы Кыргызской Республики:

— осуществление деятельности ГКС в соответствующем правовом поле;

— успешное выполнение ГКС роли ключевого разработчика и координатора государственной кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

— создание эффективных механизмов управления государственной и муниципальной службой;

— оптимизация штата и функций ГКС;

— усиление аппарата ГКС профессионально подготовленными кадрами;

— создание прозрачной системы отбора, прохождения государственной и муниципальной службы и продвижения государственных и муниципальных служащих;

— достижение высокого уровня работы по противодействию коррупции, обеспечению прав и законных интересов государственных и муниципальных служащих;

— формирование положительного имиджа ГКС;

3) результаты для общества:

— создание эффективной системы управления государственной и муниципальной службой, функционирующей на принципах открытости, тесного взаимодействия с органами публичной власти, гражданским обществом, неправительственными организациями и экспертным сообществом;

— обеспечение выполнения уполномоченным органом государственной службы задачи по реализации государственной кадровой политики и модернизации государственной службы па должном уровне;

— повышение доверия общества к ГКС.

18. Достигнутые результаты будут способствовать развитию принципиально нового понимания функционирования и механизмов управления государственной и муниципальной службой, тем самым будут на должном уровне решаться задачи модернизации, обеспечения стабильного и эффективного развития государственных органов и органов местного самоуправления.

19. В качестве индикаторов эффективности результатов совершенствования деятельности ГКС будут рассматриваться следующие показатели:

1) налаженные система и деловые процессы в государственной и муниципальной службе;

2) гармонизированное нормативно-правовое обеспечение;

3) экономичность модернизации государственной и муниципальной службы;

4) прозрачность механизмов и инструментов принятия решений;

5) устойчивость системы государственного управления;

6) наличие эффективных механизмов противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы;

7) позитивный имидж в обществе.

Глава 6. Ресурсы для реализации стратегии и возможные риски

20. Для реализации Стратегии требуются следующие категории ресурсов:

1) финансовые ресурсы - финансирование мероприятий настоящей Стратегии будет осуществляться в пределах бюджета ГКС, других государственных органов и органов местного самоуправления, утвержденного на соответствующий календарный год; средств международных доноров и международных организаций, Фонда поддержки государственных служащих; привлеченных альтернативных финансовых ресурсов (гранты, спонсорская помощь на цели исследований и обучения и др.);

2) интеллектуальные и информационные ресурсы;

3) трудовые ресурсы - мероприятия настоящей Стратегии будут осуществляться государственными органами и органами местного самоуправления в соответствии с Планом мероприятий по реализации Стратегии развития Государственной кадровой службы Кыргызской Республики, в котором они обозначены как ответственные исполнители.

21. При реализации Стратегии существует вероятность возникновения следующих категорий рисков и необходимость выработки соответствующих превентивных действий:

Глава 7. Мониторинг н оценка реализации

22. Мониторинг и оценка реализации Стратегии будут осуществляться первоначально на экспертном совете и на заседаниях коллегии ГКС с заслушиванием отчетов ответственных лиц по исполнению намеченных планов и оценки промежуточных результатов. На следующем этапе перейдет в экспертную оценку и в дальнейшем в создание системы мониторинга и оценки.

23. На основе базы данных мониторинга будут приниматься соответствующие решения, в том числе по коррекции программы модернизации.