ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 5 сентября 2013 года № 476

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики"

В соответствии со статьей 80 Конституции Кыргызской Республики, статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики И.К.Гусаровым и З.И.Бекбоевым.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проекты законов Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики"

В соответствии со статьей 80 Конституции Кыргызской Республики, статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики, рассмотрев проекты законов Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике", "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", инициированные депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики И.К.Гусаровым и З.И.Бекбоевым, отмечает следующее.

Рассматриваемые законопроекты преследуют цель формирования правового поля для возврата ведения игорной деятельности.

Проект Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" вызывает необходимость инициирования проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики", т.е. является основополагающим законопроектом, предусматривающим возобновление игорной деятельности.

Из положений отдельных статей проекта Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" следует, что создание обязательного резервного фонда казино является обязанностью акционеров, большую часть которых должны сформировать органы местного самоуправления (ОМСУ).

В частности, например, частью 2 статьи проекта Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" предусматривается, что право на принятие решения об открытии казино на территории соответствующей административно-территориальной единицы будет принадлежать исключительно исполнительным органам местного самоуправления. Согласно статье 6 проекта казино будут создаваться в форме закрытого акционерного общества (далее - ЗАО), более 50 процентов акций которого принадлежит органу местного самоуправления. Статьей 8 проекта регламентируются вопросы создания обязательных резервных фондов. Согласно части 6 названной статьи проекта минимальный размер обязательного резервного фонда должен быть эквивалентен сумме: для казино в городах Бишкек и Ош - шестистам тысячам расчетных показателей, для казино в областных административно-территориальных единицах - пятистам тысячам расчетных показателей.

В этой связи необходимо отметить, что согласно статье 31 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также заслушивание информации о ходе исполнения бюджета и использовании внебюджетных фондов; установление порядка пользования и распоряжения муниципальной собственностью местного сообщества, в том числе путем утверждения программы приватизации объектов муниципальной собственности, осуществление контроля за использованием муниципальной собственности отнесено к компетенции местных кенешей.

Согласно статье 23 Закона Кыргызской Республики "О финансово-экономических основах местного самоуправления" назначение представителей органа местного самоуправления в органы управления акционерного общества производится исполнительным органом местного самоуправления с согласия соответствующего местного кенеша.

При этом, орган местного самоуправления вправе инвестировать в акционерные общества, одним из учредителей которых он является, путем:

1) передачи муниципального имущества в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

2) капитальных вложений.

На основании изложенного считаем, что решение об открытии казино и определение основного его учредителя принимается исполнительными органами местного самоуправления по согласованию с местными кенешами.

Учитывая требования данных статей проекта Закона, ОМСУ должны изыскать на создание ЗАО более 50000 сомов для оплаты своих акций в уставном капитале ЗАО (согласно статье 21 Закона Кыргызской Республики "Об акционерных обществах" размер уставного капитала должен быть не менее 100000 сомов), на формирование обязательного резервного фонда для городов Бишкек и Ош - более 30 млн. сомов, в других областных административно-территориальных единицах - более 25 млн. сомов. Таких средств в настоящее время у ОМСУ не имеется.

При этом нет никаких гарантий, что игорное заведение будет получать доходы и тем самым перечислять в местные бюджеты денежные средства (дивиденды), так как размер предполагаемых ежемесячных налогов будет составлять не менее 8 млн. сомов.

Кроме того, введение требований по уставному капиталу юридического лица (не менее 47 млн. сомов), желающего войти в состав данного ЗАО, противоречит требованиям Закона Кыргызской Республики "Об акционерных обществах", и данный акционер, согласно статье 3 данного Закона, отвечает по обязательствам ЗАО в пределах стоимости только принадлежащих ему акций.

Открытие казино (формирование уставного капитала, резервного фонда, закупка оборудования, которое должно находиться в собственности казино (часть 3 статьи 15 проекта) потребует значительных финансовых ресурсов из местного бюджета. При этом в пакете документов не представлены необходимые финансовые расчеты о наличии указанных средств в органах местного самоуправления. Согласно справке-обоснованию к проекту, принятие данного законопроекта дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета не потребует. Однако, как следует из статьи 13 Конституции Кыргызской Республики государственный бюджет Кыргызской Республики состоит из республиканского и местных бюджетов, включает доходы и расходы. Следовательно реализация проекта потребует дополнительных затрат из государственного бюджета.

Кроме того, часть 3 статьи 2 проекта устанавливает лимит количества казино на территории города Бишкек и других административно-территориальных единиц, под которыми, согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики", понимается определенная законом территория, включающая в себя территорию одного или нескольких населенных пунктов и иные незаселенные территории, на которой органы государственной власти или местного самоуправления осуществляют соответственно государственное управление или самоуправление.

Однако, частью 6 статьи 8 проекта устанавливается минимальный размер обязательного резервного фонда исключительно для городов Бишкек, Ош и областных административно-территориальных единиц.

По этому вопросу также следует заметить, что как было отмечено выше, решение об открытии казино принимается исполнительными органами местного самоуправления. Согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" исполнительными органами местного самоуправления являются мэрии городов, айыл окмоту. В этой связи, учитывая, что на уровне областей органы местного самоуправления не функционируют, отмечаем о необходимости пересмотра части 6 статьи 8 проекта Закона.

Поскольку согласно абзацу третьему статьи 1 проекта игорным заведением признается казино, в части 2 статьи 3 проекта необходимо конкретизировать, какой конкретный вид игорного заведения должны указывать субъекты игорной деятельности в фирменных наименованиях и иных документах, а также при проведении рекламных кампаний. Аналогичное замечание относится к частям 1 и 4 статьи 8 проекта.

В соответствии со статьей 84 Гражданского кодекса Кыргызской Республики отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Перечень лицензируемых видов деятельности определен Законом Кыргызской Республики "О лицензировании". Статьей 24 названного Закона установлено, что с введением названного Закона и определением перечня лицензируемых видов деятельности на всей территории Кыргызской Республики отменяется разрешительная система на виды деятельности, не вошедшие в настоящий Закон.

Принимая во внимание изложенное, второе предложение части 2 статьи 4 проекта следует исключить.

Также, по нашему мнению, возможность исключения из списка лиц, которым запрещено посещение игорных заведений, нивелирует смысл введения ограничения, устанавливаемого для посещения игорных заведений отдельными категориями лиц, предусмотренного проектом Закона.

Проектом Закона определено, что правилами игорных заведений могут быть установлены иные запреты, касающиеся норм общественного поведения и морали, а также ограничения, не противоречащие нормативным правовым актам Кыргызской Республики, которые обязательны для клиентов игорных заведений.

Однако, следует отметить, что статьей 18 Конституции Кыргызской Республики предусмотрено, что каждый вправе осуществлять любые действия и деятельность, кроме запрещенных Конституцией и законами.

Кроме того, положения части 4 статьи 10 проекта и части 3 статьи 11 проекта входят в противоречия с вышеуказанными положениями статьи 18, а также статьей 20 Конституции Кыргызской Республики, предусматривающими, что в Кыргызской Республике не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законами в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. Вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям.

Более того, частью 3 указанной статьи Конституции установлено, что Законом не могут устанавливаться ограничения прав и свобод в иных целях и в большей степени, чем это предусмотрено Конституцией Кыргызской Республики.

В абзаце третьем части 2 статьи 18 проекта неверно указано название Закона Кыргызской Республики от 16 июля 2012 года № 111.

Законопроектом установлено, что используемое в игорном заведении игорное оборудование должно соответствовать требованиям законодательства о техническом регулировании и иным обязательным требованиям.

При этом необходимо отметить, что термин "иные обязательные требования" дает избыточно широкую возможность трактовки данной нормы и носит коррупциогенный характер. Кроме того, отмечаем, что содержание бланкетной (отсылочной) нормы влечет за собой возникновение временного отрезка, в течение которого общественные отношения не будут урегулированы в результате того, что норма прямого действия, на которую идет отсылка, еще не принята, что является потенциальной коррупционной нормой.

Также установлены требования к количеству столов и игровых автоматов в казино. Как показывает практика, ранее Законом Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике", действовавшим до введения запрета игорной деятельности, были установлены требования к минимальному количеству столов в казино. Часть казино, из-за невозможности оплаты ставки обязательного патента с 1 игрового стола, в сумме 300 тыс. сомов, закрылась, часть казино стали использовать дополнительное оборудование с применением фактически 2 столов, выдавая его за один, во избежание оплаты ставки обязательной патентной платы.

Следует отметить, что представленным законопроектом не урегулирован исчерпывающий перечень причин, по которым может быть приостановлена деятельность казино.

К примеру, согласно абзацу четвертому статьи 17 проекта Закона деятельность казино может быть прекращена в случае принятия решения органом местного самоуправления о закрытии казино на территории соответствующей административно-территориальной единицы. При этом, в проекте Закона отсутствуют положения, устанавливающие, в каких случаях и по каким причинам органы местного самоуправления могут принять указанное выше решение, что в свою очередь, может повлечь за собой коррупционные проявления.

Кроме того, законопроектом по существу не урегулированы вопросы выдачи юридическим лицам исполнительными органами местного самоуправления разрешения на право занятия игорной деятельностью, определения критериев достойного игорного заведения, порядок ведения и учета единого списка лиц, которым посещение игорных заведений запрещено, проведения проверок соблюдения требований данного списка, не урегулирован исчерпывающий перечень причин, по которым может быть приостановлена деятельность казино.

Частью 3 и 4 статьи 7 проекта определяется, что государственное регулирование игорной деятельности будет осуществляться уполномоченным государственным органом в данной области, а также устанавливаются функции названного государственного органа.

Вместе с тем, согласно статьям 10 и 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство, исходя из полномочий, указанных в названном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями, а также утверждает положения о названных государственных органах.

Таким образом, указанные положения проекта Закона, определяющие функции государственного органа, функционирующего в системе исполнительной ветви власти, не соответствуют указанным нормам конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики".

При этом, следует отметить, что термин "в зависимости от характера выявленных нарушений" создает коррупциогенный фактор и предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четкими, законодательно закрепленными критериями, толковать ту или иную ситуацию.

Представленный законопроект не охватывает многие стороны, связанные с государственным регулированием деятельности по организации и проведению азартных игр. Все это может повлечь за собой как следствие невозможность оперативного реагирования на его негативные последствия для общества.

По проекту Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" отмечаем следующее.

Предлагаемые статьей 1 проекта Закона поправки в название и пункт 1 статьи 992 Гражданского кодекса Кыргызской Республики необходимо пересмотреть с учетом иных структурных положений указанной статьи Кодекса.

Также учитывая, что данный проект разработан в пакетном принципе с проектом Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" и непосредственно вытекает из положений названного законопроекта, предлагаем в статье 8 проекта предусмотреть, что названный проект вступит в силу со дня вступления в силу Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике".

Часть 3 статьи 8 проекта следует исключить, поскольку статьи 1, 3 и 4 Закона Кыргызской Республики от 25 июля 2012 года № 123 планируется признать утратившими силу в рамках части 2 статьи 18 проекта Закона Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике".

Отмечаем необоснованность финансово-экономической оценки проекта Закона. Так, согласно законопроекту ставки налога на основе обязательного патента для казино устанавливаются на уровне ранее действовавших. При этом прогнозируемые поступления, согласно справке-обоснованию, оцениваются на сумму порядка 1 млрд. сомов, по городу Бишкек, и 300-400 млн. сомов - по городу Ош, при сокращении общего количества казино по сравнению с 2011 годом, тогда как поступления от казино при отсутствии квот составляли порядка 520 млн. сомов.

Учитывая возражение Президента Кыргызской Республики к Закону Кыргызской Республики "О деятельности букмекерских контор и бюро тотализаторов в Кыргызской Республике", принятому Жогорку Кенешем Кыргызской Республики 13 декабря 2012 года, важно отметить, что при продвижении данного законопроекта будет иметь место большой резонанс в обществе, а в социальном и экономическом аспектах данный законопроект рассматривается разнопланово, и имеются значительные противоположные аргументы, как в пользу введения, так и против введения данного вида деятельности.

Немаловажен тот факт, что игорная деятельность, в частности организация казино, является высоко рисковым видом деятельности, которому свойственны не только получение больших доходов, но и потеря всех имеющихся денежных и имущественных средств (проигрыш) в очень короткие сроки, т.е. не успев получить доходы, можно потерять (проиграть) имеющиеся активы. В связи с этим следует сделать вывод, готово ли государство в лице ОМСУ на такие риски.

Считаем, что законопроект должен быть ориентирован, прежде всего, на установление реальных государственных гарантий от негативных социальных последствий, связанных с вовлечением незащищенных слоев общества в азартные игры и пари. В противном случае, при сложившемся ранее негативном отношении общественности к данному вопросу, нельзя исключать возобновление протестных акций населения.

Учитывая вышеизложенное и вместе с тем принимая во внимание, что данные проекты направлены на пополнение доходной части бюджета, что немаловажно в условиях значительного бюджетного дефицита и рисков выпадения некоторых доходов, Правительство Кыргызской Республики считает целесообразным доработать проекты законов Кыргызской Республики "Об игорной деятельности в Кыргызской Республике" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики" с учетом представленных замечаний и предложений.