УТРАТИЛО СИЛУ в соответствии с постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 10 февраля 2023 года № 71

ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 июля 2016 года № 372

Об утверждении Основных направлений развития дорожной отрасли на 2016-2025 годы

В целях развития сети автомобильных дорог Кыргызской Республики и совершенствования системы управления дорожной отрасли, в соответствии со статьями 10 и 17 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Основные направления развития дорожной отрасли на 2016-2025 годы согласно приложению.

2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на отдел строительства, транспорта и коммуникаций Аппарата Правительства Кыргызской Республики.

3. Настоящее постановление вступает в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ развития дорожной отрасли на 2016-2025 годы

Введение

Дорожная сеть является одним из крупнейших активов Кыргызской Республики, стоимость которой можно измерить через финансовые затраты на ее строительство, или через социальные и экономические выгоды, которые она обеспечивает.

Качество жизни населения и предпринимательства имеет прямую зависимость от транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог и их развитости. Хорошее состояние дорог способствует сокращению транспортных расходов и экономическому росту. Если позволить дорогам разрушаться из-за недостаточного объема финансирования на их содержание, то все общество будет ощущать на себе последствия такого отношения.

Несмотря на прохождение пика критического состояния дорожной сети в 2007-2010 гг. и стабилизации финансирования дорожной отрасли с 2007 года, в настоящее время остается много проблем, которые требуют комплексного, безотлагательного решения. Ключевой проблемой все еще остается финансирование отрасли, так как его объемы не превышают 50-55% от потребности дорожной сети. Дальнейшее стабильное функционирование дорожной отрасли во многом зависит не только от объема финансирования, но и от качества решения поставленных задач при достижении целей развития дорожной отрасли в рамках Основных направлений развития автомобильных дорог Кыргызской Республики до 2025 года.

Необходимость разработки Основных направлений развития автомобильных дорог Кыргызской Республики на 2016-2025 годы (далее ОНРДО-2025) обусловлена существующим положением в системе автомобильных дорог. Если не усовершенствовать систему содержания дорог, надлежащее обслуживание инвестиций, вкладываемых в настоящее время и уже реализованных в течение последних лет, - под угрозой срыва.

ОНРДО-2025 разработаны в соответствии с Подпрограммой 2 Второй программы Улучшение инвестиционного климата (ПУИК), и предусматривает комплексный подход к решению накопившихся в дорожной отрасли проблем.

ОНРДО-2025 соответствует приоритетам Национальной стратегии устойчивого развития страны на 2013-2017 годы.

Для успешной реализации ОНРДО-2025 годы составлены планы действий, которые будут осуществляться в период с 2016-го по 2025 год.

1. Анализ текущей ситуации в дорожной отрасли

По автомобильным дорогам общего пользования в Кыргызской Республике обеспечивается около 98% пассажирских и более 96% грузовых перевозок. Общая протяженность автомобильных дорог и улиц в Кыргызской Республике составляет около 34000 км, из них протяженность автомобильных дорог общего пользования составляет 18585 км, которые обслуживаются структурными подразделениями Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики, улицы и дороги городов, населенных пунктов городского типа и сел, сельскохозяйственных, промышленных и других предприятий - 15190 км. Автомобильные дороги общего пользования по своему хозяйственному и административному назначению подразделяются на автомобильные дороги международного значения с общей протяженностью 4100 км, государственного значения - 5335 км и местного значения - 9149 км. Протяженность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием составляет 7580 км, в том числе с цементобетонным - 10 км, асфальтобетонным - 5698 км и с черногравийным - 1871 км. Дорог с гравийным покрытием - 9388 км. Все еще имеются грунтовые дороги, общая длина которых составляет 1617 км(1).

Из-за недофинансирования дорожной отрасли в период с момента приобретения Кыргызской Республикой суверенитета по 2005 год техническое состояние автомобильных дорог общего пользования оставалось критическим. Стабилизация финансирования дорожной отрасли осуществлялась в течение 2005-2007 годы.

Начиная с 2006 по 2010 год увеличение бюджета на строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования и дорожной отрасли составляло 7,7 раза, что позволило улучшить состояние мостов, больших труб различных размеров, более 630 км дорог с асфальтобетонным и черногравийным покрытием и более 200 км гравийных дорог.

Дальнейшее стабильное функционирование дорожной отрасли во многом зависит не только от объема финансирования, но и от качества решения поставленных задач при достижении целей развития дорожной отрасли в рамках Основных направлений развития автомобильных дорог Кыргызской Республики до 2025 года.

Категории

Дорожная сеть подразделяется на категории согласно функциональной классификации СНиП. Эта классификация была обновлена Законом Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах" проектными критериями, указанных в таблице 1 Приложения № 4.

Состояние автомобильных дорог международного значения

Протяженность автомобильных дорог международного значения составляет 4100 км, включая международные дорожные коридоры протяженностью 2242 км. За счет привлечения инвестиций международных доноров, таких как Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Экспортно-импортный банк Китая, Всемирный банк, Европейский союз, Евразийский банк развития, Японское агентство международного сотрудничества, Арабская координационная группа, Государственный банк Китайской народной Республики и других, начиная с 1997 года, реабилитировано 1479 км автомобильных дорог международного значения, 654 км охвачены проектами по реабилитации автодорог.

По сравнению с 2010 годом в 2015 году протяженность участков международных автомобильных дорог в хорошем состоянии увеличились с 21% в 2010 году до 36,3% в 2015 году.

Таблица 2: Состояние автомобильных дорог международного значения за 2010 и 2015 годы

Рис. 1: Диаграмма состояния международных автодорог за 2010 и 2015 годы

Протяженность участков автодорог, составляющих международные автотранспортные коридоры, составляет 2242 км. По сравнению с 2010 годом в 2015 году протяженность участков международных транспортных коридоров в хорошем состоянии увеличилась и составила 68% против 38% в 2010 году.

Таблица 3: Состояние международных автотранспортных коридоров за 2010 и 2015 годы

Рис. 2: Диаграмма состояния международных транспортных коридоров за 2010 и 2015 годы

Состояние автомобильных дорог государственного и местного значений

По состоянию на 31 декабря 2015 года общая протяженность государственных и местных автомобильных дорог составила 14576 км, из них 46 км - в отличном (0,3%), 4600 - в хорошем (31,6%), 7767 км - в удовлетворительном (53,3%) и 2163 км в неудовлетворительном состоянии (14,8%). По сравнению с 2010 годом доля автомобильных дорог в отличном и хорошем состоянии увеличилась с 19,6% до 22,4% в 2015 году или на 411 км (3,5%). Несмотря на достаточно большие объемы дорожно-строительных и ремонтных работ, за 2010-2015 годы основное усилие было направлено на устранение накопившихся физических повреждений за прежние годы, начиная с 1997 года по 2005 год.

Таблица 4: Состояние государственных и местных дорог

Рис. 3: График сравнения состояния государственных и местных дорог за 2010 и 2015 годы

Состояние мостовых сооружений и тоннелей

На международных и государственных автомобильных дорогах Кыргызской Республики насчитывается порядка 924 моста, 45 из них находятся в критическом и аварийном состояниях. По предварительным расчетам экспертов из Японии по проекту "Развитие потенциала управления техническим обслуживанием мостов и тоннелей в Кыргызской Республике" для восстановления 45 мостов в течение 3 лет необходимы средства в объеме 762,0 млн. сомов, которые должны быть учтены при планировании работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Таблица 5: Состояние мостовых сооружений на международных и государственных автодорогах

Динамика загруженности автомобильных дорог

Международные транспортные коридоры несут большую нагрузку, чем другие категории автодорог. По данным анализа интенсивности движения, 75% нагрузки приходится на автотранспортные коридоры, на государственные - примерно 15% и 10% - на местные автомобильные дороги, что также должно быть учтено при планировании ремонта и содержания автомобильных дорог.

По данным Национального статистического комитета по автодорогам обеспечивается до 96,6% грузовых и 98% пассажирских перевозок в Кыргызской Республике, ежегодно перевозится до 40 млн. тонн различных грузов и до 640 млн. пассажиров. Объемы автомобильных грузоперевозок постоянно увеличиваются, средний темп роста составляет до 4%. Доля автомобильного транспорта в общем объеме грузоперевозок выросла с 90% в 2006 году до 97% к концу 2015 года.

Для примера можем привести загруженность транспортных коридоров Бишкек-Нарын-Торугарт и Ош-Сарыташ-Иркештам после улучшения их состояния. Исследование по интенсивности движения по транспортным коридорам не проводилось на постоянной основе. Поэтому для анализа загруженности использованы отчетные данные Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики по пропуску международных грузов по пунктам пропуска на границе республики.

Таблица 6: Рост интенсивности движения с 2005 по 2015 год

Как видно из диаграммы, загруженность основных транспортных коридоров за последние 9 лет увеличилась более чем в два раза. Данная тенденция наблюдается практически на всех международных транспортных коридорах.

Финансирование дорожной отрасли за 2010-2015 гг.

Дорожная отрасль финансируется в пределах 50-55% от общей потребности.

Однако необходимо отметить, что по сравнению с 2000-2005 годами объем финансирования увеличился более чем в 7 раз и находится на уровне 1,7-2,0 млрд. сомов (около 30,0 млн. долларов США) на протяжении последних 8 лет. Относительно республиканского бюджета средства выделяются в пределах 1,5-2,1%.

В 2007-2010 годах объемы финансирования позволяли производить ежегодные плановые дорожные работы и устранять часть накопленных физических объемов прежних лет, но с 2011 года после резкого повышения цен на ГСМ и дорожный битум (в среднем на 38%) объемы финансирования позволяли выполнять только основную часть плановых дорожных работ. Из-за последних изменений курса обмена валют объем финансирования сократился еще больше.

Таблица 7: Средства, выделенные на содержание дорог

млн. сом

Рис. 5 и 6: Средства, выделенные на содержание дорог, млн. сом и млн. долларов США

Как видно из диаграмм, если перевести выделенные средства в долл. США по среднему курсу Национального банка Кыргызской Республики, то с 2013 года наблюдается снижение финансирования дорожной отрасли. Как известно, основные строительные материалы в дорожной отрасли зависят от импортных поставок, стоимость которых в основном привязаны к доллару США.

Объемы дорожных работ за 2010-2015 годы

Объемы дорожных работ в натуральных показателях с 2012 года ежегодно увеличивались в среднем на 20%, в то время как объемы финансирования ежегодно увеличивались в среднем от 5 до 15%. Наблюдается значительное уменьшение объемов (около 17%) работ в 2011 году вследствие сокращения объемов выделяемых финансовых средств на ремонт и содержание дорог по сравнению с 2010 годом на 30% (на 387,2 млн. сомов).

Необходимо отметить, что по таким видам работ, как устройство шероховато-поверхностной обработки, ежегодное увеличение объемов составляло от 40 до 50%, но в 2015 году показатель снизился на 18%, в то время как по рутинным работам, по таким, как ремонт мостов и текущий ремонт асфальтобетонных покрытий, наблюдается ежегодное снижение в среднем до 10%, тогда как ежегодное неполное осуществление работ по данным видам ремонта в будущем приводит к незапланированному увеличению работ по капитальному и среднему ремонтам. Целесообразно пересмотреть данную политику.

Таблица 8: Объем работ по ремонту и содержанию дорог

Рис. 7: Структура затрат дорожной отрасли за 2015 год

Оснащенность дорожных подразделений дорожной техникой и оборудованием

По сравнению с 2005 годом на конец 2015 года оснащенность дорожных подразделений дорожной техникой и оборудованием увеличилась с 25% до 44,7%. Существенное влияние на оснащенность оказали выделение целевых средств из республиканского бюджета (121 ед.) и безвозмездная помощь Правительства Японии, на грантовые средства которого были закуплены 561 единиц дорожно-строительной техники и оборудования.

Таблица 9: Количество техники и оборудования (по состоянию на 2015 г.)

Реализация инвестиционных проектов за 2010-2015 годы

На реабилитацию автомобильных дорог международного значения с 1996 года по 2015 годы было привлечено средств международных доноров в объеме 1907,0 млн. долларов США и реабилитировано 1479 км участков международных автотранспортных коридоров. Общая протяженность охваченных проектами по восстановлению международных транспортных коридоров составляет 654 км, в том числе на 499 км непосредственно ведутся строительные работы. В основном средства доноров направляются на реабилитацию транспортных коридоров, согласованных в рамках ЦАРЭС.

Ситуация с безопасностью дорожного движения

В Кыргызской Республике количество дорожно-транспортных происшествий со смертельным исходом и увечьями больше, чем в других странах ЕЭК ООН, и, по-видимому, степень их тяжести очень высока (примерно 22 ДТП со смертельным исходом на 100 ДТП с увечьями, и 1 смертельный случай на каждые 6,6 раненных человек, при этом в самых развитых европейских странах это соотношение составляет 1:65). Возможно, количество мелких ДТП занижено, но в целом движение весьма небезопасно.

В 2011 году на один миллион транспортных средств пришлось 2,190 смертельных случаев. Это говорит о том, что проблема дорожной безопасности в Кыргызстане одна из самых серьезных в мире.

Статистика ДТП в Кыргызстане за последние десять лет представлена в следующих таблице и диаграмме:

Таблица 10: Статистика ДТП в Кыргызстане за последние годы

Рис. 8: Рост ДТП, смертности и увечий, 2001-2011 годы

Источник: Проект по дорожной безопасности в Кыргызской Республике.

Национальная стратегия по дорожной безопасности и план действий.

2. Достижения и проблемы

Несмотря на стабильное финансирование дорожной отрасли на протяжении последних лет на уровне 1,6-1,8% от объема республиканского бюджета, основное внимание Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики за эти годы было направлено на устранение накопившихся физических объемов повреждений из-за недостаточного производства среднего ремонта за прежние годы, когда объем финансирования дорожной отрасли обеспечивал только затраты на ежедневное содержание автодорог и заработную плату административного персонала. Данная вынужденная политика была оправдана и позволила значительно улучшить состояние автомобильных дорог, особенно международных транспортных коридоров. За 2010-2015 годы было реабилитировано порядка 1000 км транспортных коридоров, на государственных и местных автомобильных дорогах было уложено 670 км нового асфальтобетонного покрытия, произведено около 1000 км шероховатой поверхностной обработки (ШПО), построены 29 новых и отремонтированы более 56 существующих мостов.

Усилия по достижению устойчивости функционирования дорожной отрасли были недостаточными, основными признаками чего являются:

недостаточное финансирование ремонта и содержания автомобильных дорог;

отсутствие регламентированной системы мониторинга состояния дорог и планирования работ по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог;

несовершенство нормативно-правовой базы;

отсутствие современной системы контроля качества дорожных работ;

отсутствие налаженной системы получения обратной связи от пользователей автомобильных дорог;

отсутствие контроля использования дорожной техники и оборудования.

Международные транспортные коридоры обеспечивают практически единственный способ доступа Кыргызской Республики к региональным рынкам товаров, услуг и играют существенную роль в обеспечении связи между основными экономическими центрами внутри страны.

На протяжении многих лет Кыргызская Республика в рамках ЦАРЭС активно сотрудничает с международными финансовыми институтами по улучшению состояния международных автотранспортных коридоров. С 1997 года за счет средств международных финансовых институтов реабилитировано 1479 км, еще 654 км охвачены проектами по реабилитации автомобильных дорог.

Общая протяженность региональных транспортных коридоров Кыргызской Республики составляет 2242 км.

Улучшение автомобильных дорог государственного и местного значения является необходимым условием для развития экономической деятельности внутри республики. Всесторонние выгоды, получаемые в результате улучшения состояния дорог, включают в себя, прежде всего: (а) повышение безопасности дорожного движения, (б) уменьшение расходов на перевозки, (в) сокращение времени на поездки, (г) снижение расходов на эксплуатацию транспортных средств, включая затраты на топливо и запасные части.

На сегодняшний день состояние автомобильных дорог международного значения, включая международные транспортные коридоры, можно оценивать как хорошее.

На автомобильных дорогах государственного и местного значений каких-либо улучшений, начиная с 2010 годов, не наблюдается. Из 14484 км дорог государственного и местного значений в хорошем состоянии находятся лишь 22,3% дорог. Плохое состояние дорог все еще накладывает серьезные ограничения на развитие экономики республики. Поскольку автомобильные дороги пролегают, в основном, по горным участкам и через сельские населенные пункты, в которых преобладают сельскохозяйственное производство и животноводство, у сельских жителей из-за плохого состояния дорог затруднен доступ к крупным рынкам сбыта своей сельхозпродукции, к социальным и медицинским услугам, сконцентрированных в районных, областных центрах и в столице.

С 2014 года началось строительство альтернативной автомобильной дороги Север-Юг, протяженностью 433 км. С учетом увеличения международных транспортных коридоров, протяженность автомобильных дорог высшей категории будет увеличиваться и составит 2675 км. На их ремонт и содержание при строгом соблюдении межремонтных нормативных сроков при действующих ценах ежегодно потребуется более 1 млрд. 300,0 млн. сомов (расчеты даны в приложении к ОНРДО-2025). Нынешний объем финансирования из республиканского бюджета составляет 2000,0 млн. сомов. После международных дорог остается примерно 700,0 млн. сомов. Их будет катастрофически не хватать на ремонт и содержание 16135 км автомобильных дорог общего пользования.

Одним из приоритетов ОНРДО-2025 является сохранение международных транспортных коридоров в хорошем структурном состоянии и улучшение международных коридоров, проходящих по территории нашей республики, а также приоритетных автомобильных дорог государственного и местного значения.

Принимая во внимание вышеперечисленное и ограниченность бюджетных средств, Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики для обеспечения доступа населения к рынкам товаров, труда и социальных услуг необходимо кардинально изменить систему мониторинга дорог и планирования работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог государственного и местного значения, которые также тесно взаимосвязаны с вопросами реформирования дорожной отрасли.

3. Цели

Разработанная и принятая в 2007 году Стратегия развития дорожного сектора на 2007-2010 годы во многом предопределила динамичное развитие отрасли за последние годы.

Активное сотрудничество с международными финансовыми институтами и организациями позволило решить задачи по реабилитации международных транспортных коридоров для достижения одной из основных целей, поставленных в стратегии - обеспечения доступа к региональным рынкам товаров и услуг.

В целях реализации следующего приоритетного направления принятого в Стратегии развития дорожного сектора на 2007-2010 годы - обеспечение доступа к местным рынкам товаров, возможностям трудоустройства и социальным услугам, были проведены большие работы по восстановлению внутренней опорной сети общей протяженностью 5500 км, финансируемые преимущественно за счет средств республиканского бюджета. Так, финансирование сектора возросло от 1058 млн. сом в 2007 году, что составляло 260% к объему 2006 года и до 1655 млн. сом в 2009 году.

Исходя из вышеуказанных позитивных показателей развития дорожной отрасли достигнутыми Стратегией развития дорожного сектора на 2007-2010 годы, а также для решения задач долгосрочного характера разработаны ОНРД0-2025.

Целями Основных направлений развития дорожной отрасли на 2016-2025 г. являются содействие экономическому развитию страны посредством обеспечения доступа населения к рынкам товаров, труда и социальных услуг и достижение устойчивого функционирования дорожной отрасли через совершенствование системы управления дорожным хозяйством.

4. Приоритетные направления развития отрасли

Приоритетные направления:

Для достижения целей Основных направлений развития дорожной отрасли до 2025 года Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики считает необходимым выполнение следующих основных приоритетов:

1. Поэтапное реформирование системы управления дорожной отраслью.

2. Восстановление и надлежащее содержание транспортных коридоров и приоритетных дорог государственного и местного значения.

3. Развитие государственно-частного партнерства.

5. Задачи и меры развития дорожной отрасли

Задачи

К приоритету "Поэтапное реформирование системы управления дорожной отраслью":

1. Совершенствование нормативной правовой базы.

2. Внедрение современных технических средств в управление и мониторинг работы дорожной отрасли.

К приоритету "Восстановление и надлежащее содержание транспортных коридоров и приоритетных дорог государственного и местного значения".

1. Внедрение системы контроля качества ремонта и содержания автомобильных дорог.

2. Повышение безопасности дорожного движения.

3. Развитие придорожного сервиса.

К приоритету "Развитие государственно-частного партнерства":

1. Подготовка проектов Государственно-частного партнерства для передачи участков автомобильных дорог под концессионное соглашение.

2. Разработка системы управления дорогами, переданными под концессионное соглашение.

В рамках ОНРДО-2025 подробное пояснение вышеперечисленных задач отражены в соответствующих разделах.

Меры/действия:

5.1. Меры по реформированию дорожной отрасли

5.1.1. Анализ существующей системы управления, ее преимущества и недостатки

В Основных направлениях представлен краткий анализ системы управления и описаны только основные преимущества и недостатки существующей системы управления дорожной отрасли. Подробный анализ системы управления был проведен в 2014 году в рамках технической помощи проекта Европейского банка реконструкции и развития "Консультационные услуги для реформирования дорожной отрасли".

Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики реализует государственную политику и осуществляет управление в области автомобильных дорог.

Департамент дорожного хозяйства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики несет ответственность за осуществление работ по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В настоящее время управление неэффективно в основном из-за того, что нет четкого разделения функции заказчика и подрядчика. Процесс принятия решений сложный и включает в себя слишком много уровней проверки, что приводит к тому, что, в конце концов, не понятно, кто отвечает за использование средств и качество работ/достигнутые результаты.

Дублирующий штат административного персонала Дорожно-эксплуатационных предприятий и Производственно-линейных управлений автодорог/Управлений автомобильных дорог Департамента дорожного хозяйства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики снижает производительность и требует больших расходов на содержание, при том, что сама эта структура работает с неполной отдачей из-за маленького бюджета.

Качество дорожных работ низкое из-за недостаточного контроля качества, при этом нет прозрачности в распределении работ, калькуляции затрат и в расходах на всех уровнях.

Почти во всех Производственно-линейных управлениях автодорог/Дорожно-эксплуатационных предприятиях Департамента дорожного хозяйства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики оборудование старое, часто выходит из строя или не функционирует должным образом, что затрудняет работу.

Мотивация персонала является общей проблемой в связи с недостаточным уровнем заработной платы, вынуждая большинство работников искать источники дохода через другие источники и порождая постоянную текучесть кадров.

Система подотчетности также требует фундаментальных изменений. Поскольку отчетность предоставляется в основном за финансовые ресурсы, нет оценки физических работ и системы ответственности за дефекты в дорожных работах.

В то же время существующая система управления имеет два основных преимущества:

- отлаженная система реагирования на чрезвычайные ситуации - быстрая мобилизация необходимой дорожной техники, координация с Министерством чрезвычайных ситуаций, уведомление общественности о чрезвычайной ситуации. Несмотря на сложные участки на горных дорогах и климатические особенности, управление мерами по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций вполне оперативное;

- имеется техника и оборудование для содержания дорог и инженерных сооружений (например, ямочный ремонт асфальтобетонных покрытий) для выполнения текущих работ собственными силами. Стоимость такой работы низкая. К таким работам можно не привлекать частный сектор, и таким образом, избежать сложных процедур по заключению контракта.

Целями реформирования дорожной отрасли являются: прозрачность в использовании бюджетных средств, четкое распределение обязанностей между управлением и исполнением работ по содержанию на каждом уровне управления, и подотчетность - внедрение современной системы управления активами и современной системы учета физических объемов и их оценки.

5.1.2. Подготовка согласованной и оптимизированной схемы управления дорожной отрасли

Вопрос о создании оптимизированной системы управления дорожной отраслью активно обсуждается на протяжении последних 5 лет, и некоторые шаги в этом направлении были предприняты.

В 2010 году было создано Государственное предприятие "Кыргызавтожолдору". Предполагалось передать этому предприятию все функции по управлению и эксплуатации от ПЛУАД и ДЭП, но в тот же год оно было ликвидировано, а часть функций по управлению была возвращена Министерству транспорта и дорог Кыргызской Республики путем создания Департамента дорожного хозяйства. Государственное предприятие должно было управлять закрепленными активами на праве хозяйственного ведения.

Одной из главных причин того, что новая схема управления не стала функциональной, даже на короткое время, были неясные отношения в новой системе управления, то есть названия компонентов системы управления были изменены, но отношения остались те же - не были разделены функции заказчика и подрядчика.

Политика реформирования дорожной отрасли будет преследовать три основные цели: добиться большей прозрачности, ответственности и подотчетности.

Реформа дорожной отрасли должна включать в себя следующие меры:

- обязанности основных участников дорожной отрасли должны быть четко определены и назначены новым постановлением или внесением изменения в Закон "Об автомобильных дорогах";

- позиционировать Департамент дорожного хозяйства как Агентство автодорог при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики, регулируемое в соответствии с Соглашением о качестве услуг и имеющее определенную финансовую независимость, а также создать небольшие региональные представительства Агентства автодорог;

- преобразовать Производственно-линейные управления автодорог/Управления автомобильных дорог вместо Дорожно-эксплуатационных предприятий в нескольких государственных предприятий (ГП) и разработать такой механизм, чтобы государственное оборудование постепенно перешло в Государственное предприятие и было заменено оборудованием, приобретенным и принадлежащим ГП;

- достичь максимально возможной эффективности управления за счет перераспределения основных функций между уровнями управления дорожным хозяйством и избегать дублирующих функций;

- соглашение о переходном периоде для заключения прямых договорных контрактов на работы по текущему ремонту и содержанию с государственными предприятиями прежде, чем сформируется конкурентная среда. Для этого потребуется внести изменения в закон о государственных закупках и в механизм образования и контроля цен;

- работы по строительству, реконструкции, реабилитации, капитальному и среднему ремонту нужно полностью выставлять на конкурсные торги, при этом Агентство автодорог должно выступать в роли заказчика;

- нужно развить рынок консультантов в дорожной отрасли в Кыргызстане до степени, достаточной, чтобы удовлетворить местные потребности в подготовке проектов, тендерной документации и, в частности, в осуществлении надзора за работами в каждом регионе, и таким образом, постепенно вводить конкуренцию;

- укрепление потенциала Агентства автодорог и переход к электронной отчетности;

- разработка и внедрение системы управления дорожными активами согласно рекомендациям, данным в рамках технической помощи проекта Всемирного банка "Внедрение системы управления дорожными активами";

- внедрение системы содержания мостов и туннелей, разработанной и рекомендованной в рамках технической помощи проекта Японского агентства международного сотрудничества "Наращивание потенциала в управлении содержанием мостов и тоннелей в Кыргызской Республике";

- внедрение системы управления базой данных для предотвращения чрезвычайных ситуаций на дорогах в "Проект развития потенциала для управления мерами по предотвращению чрезвычайных ситуаций на дорогах" за декабрь 2015 года;

- изменение необходимых нормативно-правовых актов.

5.1.3. Подготовка перечня основных функций и полномочий элементов структуры управления

Положения подведомственных предприятий министерства, где прописываются основные функции и полномочия, утверждается Правительством Кыргызской Республики. Перераспределение функций министерством будет осуществляться с учетом схемы Заказчик-Инженер-Подрядчик, для полноценного внедрения которого утверждены необходимые подзаконные нормативно-правовые акты. Данные нормативно-правовые акты будут дальше усовершенствоваться. В положения каждого уровня системы управления дорожной отраслью будут внесены соответствующие изменения и дополнения согласно приложению № 1.

Министерство транспорта и дорог останется собственником дорожной сети. Эта позиция будет укрепляться путем заключения ежегодного Соглашения о качестве услуг (СКУ), в котором будут определены задачи дорожной сети по отношению к пользователям дорог и общий бюджет, выделяемый на содержание. Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики будет также продолжать исполнять роль заемщика в кредитах на инвестиционные проекты, но делегирует роль заказчика Агентству автодорог.

Агентство автодорог будет формироваться на базе существующего Департамента дорожного хозяйства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики. Оно будет организацией, занимающейся управлением дорожным хозяйством в соответствии с ежегодным соглашением с Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики. Соглашение о качестве услуг будет регулировать деятельность Агентства, и предоставлять ему ресурсы для содержания и улучшения сети. Агентство должно усилить деятельность по мониторингу состояния сети и контроль работ по строительству и содержанию путем создания отдела системы управления дорожными активами, небольших региональных офисов и привлекая консультантов по надзору.

Существующие производственно-линейные управления автодорог и дорожно-эксплуатационные предприятия будут объединены в небольшое количество государственных предприятий по ремонту и строительству дорог. Деятельность этих предприятий будет сконцентрирована на предоставлении услуг по содержанию дорог в рамках многолетних контрактов и участия в дорожно-ремонтных работах. Консолидация в таком виде освободит административные ресурсы и поможет государственному предприятию укрепить потенциал по содержанию.

Рис. 9. Организационная схема показана ниже:

5.1.4. Анализ существующей системы нормативно-правовой и нормативно-технической базы дорожной отрасли

Существующая система нормативно-правовой базы и технических нормативов, регулирующая деятельность в дорожной отрасли, состоит из следующих основных нормативно-правовых и технических нормативных актов:

- Закон Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах";

- Закон Кыргызской Республики "О Дорожном фонде";

- Закон Кыргызской Республики "О градостроительстве";

- постановление Правительства Кыргызской Республики от 8 августа 2014 года № 454 и другими;

- постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 февраля 2009 года № 95, постановление Правительства Кыргызской Республики от 30 мая 2008 года № 95;

- единые ведомственные нормы времени и расценки на работы, наиболее часто встречающиеся при строительстве и ремонте автомобильных дорог и искусственных сооружений. Часть I. Строительство, ремонт автомобильных дорог и линейных зданий. М - 1989 год;

- ЕНиР. Сборник Е 17. Строительство автомобильных дорог. М - 1989 год;

- другие технические нормативные правовые акты до 1991 года;

- деятельность по закупкам работ и услуг регулируется Законом Кыргызской Республики "О государственных закупках".

Закон Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах" определяет экономические, правовые основы и принципы управления автомобильными дорогами республики организациями и предприятиями, затрагивает и регулирует практически весь спектр вопросов, касающейся дорожной отрасли. Однако не все нормы данного закона, регулирующие определенные направления деятельности в дорожной отрасли, реализовываются в связи с отсутствием ряда подзаконных актов.

Закон Кыргызской Республики "О Дорожном фонде" определяет правовые основы и источники образования Дорожного фонда Кыргызской Республики, его назначение и использование. На практике многие положения данного закона не реализовываются. Кроме этого, объемы средств по источникам Дорожного фонда низкие и подлежат пересмотру.

Постановление Правительства Кыргызской Республики от 8 августа 2014 года № 454 направлено на реализацию мероприятий по сохранности автомобильных дорог, определяет порядок пропуска транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, устанавливает предельные нормы по общим массам, габаритам, размерам и другим линейным параметрам транспортных средств. Данным постановлением утвержден перечень пунктов весогабаритного контроля.

Единые ведомственные нормы времени и расценки являются техническими нормативными актами, изданными еще в советские времена. Для приведения расценок в нынешние цены Государственным агентством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики издаются коэффициенты индексации для конвертирования в сегодняшние цены. Эта система устарела. Важным недостатком старых норм, в части использования норм времени на виды дорожных работ, является несоответствие с производительностью новой техники и оборудования. Данная проблема остается нерешенной на протяжении многих лет.

5.1.5. Принятие мер по изменению законодательства

После проведения анализа существующей системы нормативно-правовой базы дорожной отрасли, необходимо принять меры по внесению изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты, регламентирующие и регулирующие деятельность в дорожной отрасли.

5.1.6. Краткое описание проектов нормативно-правовых актов, требующих разработки в краткосрочном периоде

Краткое описание проекта нормативно-правовых актов (в соответствии с нумерацией приложения № 2).

1. В рамках проекта, профинансированного Всемирным банком по подготовке Проекта Системы управления дорожными активами, подготовлены рекомендации по внесению изменений в перечень автомобильных дорог, имеющих международное, государственное и местное значение. На основе данных рекомендаций и уточнения некоторых проблемных участков, необходимо подготовить окончательный перечень по автомобильным дорогам и соответствующий проект постановления об его одобрении.

2. До настоящего времени в системе нормативной правовой базы, регулирующей дорожную деятельность, отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий оценку качества состояния автомобильных дорог, которая необходима для качественной подготовки плановых работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог. В рамках проекта, профинансированного Всемирным банком, по подготовке Проекта Системы управления дорожными активами, подготовлены рекомендации по мониторингу и составлению плана дорожных работ. Основные концептуальные положения проекта "Руководства по мониторингу состояния автодорог с критериями оценки" заложены в "Руководстве пользователя для пилотной базы данных Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики" в рамках проекта Всемирного банка по внедрению системы управления дорожными активами. Необходимо данное Руководство переработать в виде технического нормативного акта, регулирующего дорожную деятельность по мониторингу состояния автомобильных дорог. Также данный проект нормативно-правового акта должен содержать периодичность обязательных масштабных мониторинговых исследований в зависимости от значения и приоритетности автомобильных дорог, результаты которого будут служить оценкой дорожной деятельности и инструментом для корректировки стратегических планов и программ развития дорожного сектора.

3. Дорожная деятельность по планированию работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог также никаким нормативно-правовым актом не регулируется. Данный проект нормативно-правового акта должен содержать указания:

- по обязательному использованию мониторинговых оценок качества состояния автомобильных дорог и соответствующую приоритетность планируемых дорожных работ;

- по процедуре одобрения ежегодного плана по ремонту и содержанию автомобильных дорог Правительством Кыргызской Республики.

4. Не требуется.

5. Необходимость внесения изменения в Закон Кыргызской Республики "О Дорожном фонде" в части образования источников Дорожного фонда продиктовано недостаточными средствами Дорожного фонда. Предлагается внести налог на топливо и механизм управления средствами Дорожного фонда.

6. Проект нормативно-правового акта по порядку подготовки, реализации и передачи на баланс дорожных органов проектов строительства автодорог и дорожных сооружений должен включать этапы подготовки к строительству, реализации и передачи на баланс проектов строительства:

- подготовка технико-экономического обоснования проекта строительства;

- процедура принятия решения о строительстве;

- подготовка технического задания детального проекта и проектно-сметной документации строительства;

- подготовка к началу строительства (отвод земель, разрешительная документация);

- проведение тендера на постоянный технический контроль;

- реализация проекта строительства;

- подготовка объекта строительства к вводу в эксплуатацию;

- процедура передачи объекта нового строительства на баланс дорожного органа.

Данный проект нормативного правового акта утверждается приказом Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики.

7. В проекте нормативно-технического акта "Стандарты качества ремонта и содержания автомобильных дорог" включает следующее:

- виды стандартов качества содержания и ремонта автодорог в зависимости от значения и категории автодороги;

- методы определения межремонтных сроков и состава основных работ для видов стандартов качества;

- процедура присвоения для конкретной автомобильной дороги стандарта качества по ремонту и содержанию.

8. Акты выполненных работ в дорожной отрасли составляются на основании ЕНиРов еще советских времен. Старые расценки на работы с помощью коэффициента индексации Государственного агентства по архитектуре, строительству и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики переводятся на сегодняшние расценки, что не отражает реальные стоимости дорожных работ. Данная методика акта по списанию выполненных работ используется вне зависимости, кем произведены дорожные работы - бюджетная организация (ПЛУАД, ДЭП) или частная компания. Проект нормативно-правового акта, регулирующий оплату за выполненные дорожные работы по фактическим расходам, должен содержать:

- процедуры определения стоимости работ в бюджетных организациях;

- детализированные формы актов выполненных работ (для бюджетных организаций);

- сводные формы актов выполненных работ;

- формы актов выполненных работ, стоимости которых определены по результатам тендера.

8. В течение длительного времени не обновлялись нормы расхода топлива для дорожной техники. В настоящее время при списании топлива используют старые нормы в зависимости от объема и мощности двигателя, что не совсем отражает реальный расход топлива. Необходимо пересмотреть эту процедуру.

9-11. Не требуется.

12. По результатам функционального анализа Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики и подведомственных структурных подразделений по дорожной отрасли выявлены много дублирующих функций, и нет разделения функций заказчика и подрядчика работ. В зависимости от перераспределения функций в дорожной отрасли, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в положения Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики, Департамента дорожного хозяйства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики, Производственно-линейных управлений автодорог и Дорожно-эксплуатационных предприятий.

13. Разработка проекта постановления Правительства Кыргызской Республики "О порядке и условий эксплуатации платных автомобильных дорог и взимании платы" включает:

- разработку порядка и условий эксплуатации платных автомобильных дорог;

- разработку норм о введении платы;

- разработку анализа регулятивного воздействия проекта постановления Правительства Кыргызской Республики.

Перечень проектов нормативных правовых актов, требующих разработки в краткосрочном периоде, представлены в Приложении № 2.

5.2. Меры по развитию сети автомобильных дорог

При ремонте и содержании автомобильных дорог предполагается, что для дорог с асфальтобетонным покрытием межремонтные сроки капитального ремонта составляют 17-18 лет, а среднего - 5-6 лет.

На практике с учетом увеличения интенсивности движения и состояния дорожного покрытия сроки могут меняться в сторону уменьшения. Очевидно, что если межремонтный срок капитального ремонта для дорог с асфальтобетонным покрытием составляет 18 лет, тогда в течение 18 лет 5626 км дорог должны пройти капитальный ремонт, т.е. в идеале ежегодно мы должны производить около 312 км капитального ремонта для разных категорий автомобильных дорог с асфальтобетонным покрытием.

Расчеты показывают, что при достаточных объемах финансирования ремонта и содержания дорожной сети и с учетом того, что планируется полностью завершить реабилитацию международных автотранспортных коридоров к 2023 году, необходимые объемы работ при соблюдении межремонтных сроков ремонта должны быть достигнуты к 2032-2033 годах. Данные меры с экономической стороны будут оправданы, так как уменьшатся объемы текущего ремонта, отодвинутся на более поздние сроки работы по реконструкции, сроки которой обычно равны двум-трем срокам капитального ремонта. Как известно, основная часть автомобильных дорог международного значения пришлось реабилитировать из-за недостаточного производства работ по текущему и капитальному ремонту. В 2016 году необходимо с учетом мирового опыта разработать и утвердить соответствующим решением Правительства Кыргызской Республики проект нормативного правового акта по стандартам качества по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, который позволит производить ремонт и содержание дорог с учетом категории дороги и нагрузки на дорогу. Стандарты по ремонту и содержанию международных автотранспортных коридоров должны быть очень высокого уровня.

Ввиду недостаточного финансирования ремонта и содержания автомобильных дорог, и поскольку Кыргызская Республика должна возвращать кредитные средства, привлеченные на строительство и реабилитацию автомобильных дорог, Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики будет практиковать перевод некоторых участков автомобильных дорог общего пользования на платную основу. К 2025 году необходимо увеличить протяженность таких участков до 500 км. Основная часть средств от платных дорог будет поступать в доходную часть республиканского бюджета.

5.2.1. Развитие международных автомобильных дорог

В силу сложности рельефа территории страны, система международных автотранспортных коридоров является единственным инструментом образования единого экономического пространства внутри республики. Для восстановления и строительства данной категории дорог привлечено более 60% внешнего долга республики. Развитие международных автотранспортных коридоров является естественным приоритетом нашей экономики.

Ремонт и содержание международных автотранспортных коридоров будет осуществляться по высоким техническим стандартам. При строгом соблюдении межремонтных сроков капитального и среднего ремонтов объемы работ по ремонту международных автотранспортных коридоров после завершения строительных и реабилитационных работ на всем протяжении, равной 2675 км (с учетом альтернативной автодороги Север-Юг - 433 км), ежегодно должны составлять: капитальный ремонт асфальтобетонных покрытий - не менее 147 км, средний ремонт асфальтобетонных покрытий - не менее 535 км. Параметры данных показателей ремонтов будут достигнуты к 2032 году, так как реабилитацию международных автотранспортных коридоров планируется завершить к 2023-2024 годам.

Также необходимо проработать вопрос привлечения инвестиций на реабилитацию Иссык-Кульской кольцевой автомобильной дороги протяженностью 444 км и для строительства южной альтернативной объездной дороги города Ош общей протяженностью 28,0 км.

Индикатором оценки работы Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики в этом направлении является доведение технического состояния международных автотранспортных коридоров в отличном и хорошем состояниях с 65% в 2014 году до 100% к 2025 году.

План мероприятий по инвестициям и содержанию в Приложении № 3.

5.2.2. Развитие государственных и местных автомобильных дорог

Как было указано, нагрузка на государственные и местные автомобильные дороги низкая. Соответственно, учитывая ограниченность средств, выделяемых на ремонт и содержание дорог из республиканского бюджета, необходимо на государственных и местных автомобильных дорогах обеспечить минимальные требования по безопасности для транспортных средств и других пользователей дорог. Особое внимание будет уделяться совершенствованию покрытия внутри населенных пунктов. Вне населенных пунктов, в зависимости от нагрузки на дорогу, необходимо пересмотреть тип покрытия участков дорог.

Ремонт и содержание автомобильных дорог будет осуществляться в соответствии с приоритетностью дорожно-ремонтных работ, которая зависит от следующих основных критериев:

- категории автомобильной дороги;

- нагрузка на автомобильные дороги (интенсивность движения);

- техническое состояние;

- численности населения населенного пункта;

- доступность объектов социальных и медицинских услуг;

- доступность промышленных объектов;

- политические факторы.

Обязательный учет данных основных критериев оценки автомобильной дороги для включения в план дорожных работ подробно будет описан в проекте нормативного правового акта по мониторингу состояния автомобильных дорог. Мониторингу состояния автомобильных дорог будет уделяться особое внимание. Данное мероприятие должно стабильно финансироваться. Кроме этого предполагается, что вышеуказанный нормативный правовой акт будет содержать обязательные мониторинговые исследовательские работы каждые 5-6 лет по дорожной сети, результаты которых послужат для оценки дорожной деятельности уполномоченного государственного органа, для корректировки технической политики и принятия соответствующих необходимых мер.

5.2.3. Повышение безопасности движения на автомобильных дорогах

Политика по повышению безопасности движения на автомобильных дорогах будет осуществляться в соответствии с Программой по безопасности дорожного движения на 2015-2020 годах, одобренной постановлением коллегии Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики от 12 декабря 2014 года № 32.

Рекомендуемые действия по реализации мер по повышению безопасности дорожного движения описаны в пункте 6 Плана действий по реализации ОНРДО-2025 (Приложение № 5).

Кроме этого, для эффективного управления транспортным потоком в чрезвычайных ситуациях и в неблагоприятных погодных условиях на перевальных участках дорог в 2015-2016 году по согласованию с государственными органами по безопасности движения на автомобильных дорогах планируется разработать проект нормативного правового акта по специальным правилам дорожного движения на перевальных участках республики.

Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики продолжает принимать меры по предотвращению чрезвычайных ситуаций на дорогах, таких как оползни, камнепады, лавины, снежные заносы и т.п., в рамках различных проектов совместно с Японским агентством международного сотрудничества.

5.2.4. Развитие системы управления качеством

В управлении качеством выполняемых работ в дорожной отрасли используется схема Заказчик-Инженер-Подрядчик. Функционирование данной схемы регулируется рядом нормативно-правовых актов: Закон Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах", постановление Правительства Кыргызской Республики от 26.12.2014 года № 742 "О положении о проведении постоянного технического контроля при строительстве, ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования". Планирование средств на постоянный технический контроль осуществляется в соответствии с методикой, утвержденной приказом Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики.

Привлечение независимого инженера для контроля качества выполняемых работ является общемировой тенденцией при развитии системы управления качеством. Работы по совершенствованию системы управления качества будут продолжены. В основном это касается регламентирования взаимоотношений между Заказчиком, Инженером и Подрядчиком.

В Агентстве при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики необходимо создать и вести базу данных по инженерам-консультантам (физических и юридических лиц) для мониторинга качества предоставляемых дорожных консультационных услуг, в том числе для нежелательных инженеров-консультантов, скомпрометировавших себя при предоставлении данных услуг, что позволит более тщательно подходить к выбору инженеров-консультантов при проведении тендера на постоянный технический надзор.

Для повышения эффективности контроля качества, в течение 2017-2020 гг., будут закуплены две мобильные дорожные лаборатории. Данное оборудование необходимо использовать для инспекционных проверок технического состояния автомобильных дорог совместно с инженером-консультантом.

5.2.5. Развитие технических средств

Использование современных технических средств для нужд дорожной отрасли, в основном, продиктовано необходимостью повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств, контроля за использованием дорожной техники и оборудования и повышением мобильности дорожных служб при чрезвычайных ситуациях.

Пилотный проект по контролю над использованием дорожной техники внедрен в Государственной дирекции автодороги Бишкек-Ош. На дорожной технике и грузовых автомобилях установлены датчики GPS. По предварительным данным данные меры уже дают результаты в виде экономии топлива в размере 20%.

Также на 80 км автодороги Бишкек-Ош установлены датчики автоматического подсчета интенсивности движения автотранспортных средств, что повысило сборы за проезд через тоннели по автодороге Бишкек-Ош на 26-28%.

Будет проведена комплексная программа по обновлению стандартов и норм, применяемых в отрасли, чтобы модернизировать и разработать более долговечные и экономичные проекты и особенно покрытия.

В этой связи Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики изучит:

- применение щебеночно-мастичной смеси и других современных асфальтобетонных покрытий для увеличения несущей способности и долговечности;

- пересмотр допустимых осевых нагрузок и методов контроля;

- исследование и развитие новых технологий по цементобетонным покрытиям дорожной одежды автомобильных дорог;

- исследование и разработку новых технологий проектирования и строительства мостов из предварительно напряженного бетона с пролетом более 20 м;

- внедрение технологий по предотвращению чрезвычайных ситуаций на дорогах на участках международных дорог, где ведутся реабилитационные работы.

Министерством транспорта и дорог Кыргызской Республики будут предприняты меры по централизованной координации действий Агентства при Министерстве транспорта и дорог Кыргызской Республики по внедрению и развитию технических средств контроля в следующих работах:

- подсчет интенсивности движения автотранспортных средств на международных автотранспортных коридорах и некоторых участках автомобильных дорог государственного значения;

- измерение технических параметров состояния автомобильных дорог;

- контроль использования дорожной техники и оборудования;

- регистрация сообщений пользователей дорог о состоянии автодорог;

- контроль весогабаритных параметров автотранспортных средств путем обновления систем взвешивания в движении и других новых технологий;

- взимание сборов с пользователей дорог.

К 2025 году планируется полностью оснастить датчиками GPS основные виды дорожно-строительной техники и оборудования.

На внедрение и развитие технических средств планируется ежегодно направлять средства в размере до 1,5% средств, выделяемых на ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования.

5.2.6. Привлечение местных сообществ на ремонт и содержание местных автомобильных дорог

В условиях недофинансирования дорожной сети, когда объемы выделенных средств из республиканского бюджета необходимо сконцентрировать на качественном ремонте и содержании приоритетных автомобильных дорог, внедрение форм взаимодействий с местными сообществами при ремонте и содержании автомобильных дорог местного значения - вынужденная мера, но с другой стороны, как показывает мировой опыт, это наиболее эффективный инструмент управления местными автодорогами. При таком взаимодействии повышается ответственность местных пользователей автомобильных дорог за качество выполняемых работ, то есть осуществляется самоконтроль.

Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики будут изучены и внедрены наиболее эффективные формы взаимодействия с местными сообществами по ремонту и содержанию автодорог местного значения.

Автомобильные дороги с асфальтобетонным покрытием требуют наиболее квалифицированного персонала и технологичного современного оборудования, поэтому местные сообщества будут привлекаться только для автомобильных дорог с гравийным покрытием и для грунтовых автодорог местного значения.

Для данных целей ежегодно планируется выделять примерно 0,5% средств, выделенных на ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. По мере увеличения финансирования из республиканского бюджета размер выделяемых средств будет пересматриваться.

5.2.7. Развитие придорожного сервиса

Развитие придорожного сервиса является одним из инструментов повышения привлекательности Кыргызской Республики как туристической страны.

В соответствии с Законом Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах" Министерство транспорта и дорог Кыргызской Республики в 2016-2018 годах произведет государственную регистрацию земель, отведенных под автомобильные дороги общего пользования.

В целях создания благоприятных условий для развития придорожного сервиса усилие Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики будет направлено на получение налоговых льгот и других преференций для предпринимателей в сфере придорожного сервиса.

В качестве мер реализации будет осуществлено упорядочение работы по выдаче технических условий на размещение объектов придорожного сервиса будет разработана и утверждена генеральная схема размещения объектов придорожного сервиса (Приложение № 5, № 2).

Министерством транспорта и дорог Кыргызской Республики будет инициировано соответствующее решение Правительства Кыргызской Республики о направлении средств, поступающих от придорожного сервиса на строительство, ремонт и содержание придорожных объектов, которые являются затратными для предпринимателей (строительство и содержание общественных туалетов, автостоянок с условиями, специальные знаки для туристов, сезонных медпунктов и т.д.).

5.2.8. Обеспечение сохранности автомобильных дорог

На строительство и ремонт автомобильных дорог затрачиваются значительные средства, и одной из основных задач в дорожной отрасли должно быть обеспечение ее сохранности, что также тесно взаимосвязано с безопасностью движения транспортных средств по автомобильным дорогам.

Создана и функционирует достаточно обширная нормативно-правовая база, регулирующая деятельность в данной области:

- нормы, запрещающие проезд транспортных средств, превышающих допустимые нормы по общей массе, осевым нагрузкам и другим линейным параметрам, заложены в Закон Кыргызской Республики "Об автомобильных дорогах";

- ответственность пользователей дорог за превышение регулируется кодексом Кыргызской Республики "Об административной ответственности";

- допустимые ограничения и порядок взимания сборов за взвешивание транспортных средств регулируется постановлением Правительства Кыргызской Республики.

Несмотря на такую обширную нормативно-правовую базу, которая затрагивает и регулирует практически все вопросы, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению сохранности автомобильных дорог, остается еще много проблем, прежде всего по соблюдению законодательства и со стороны пользователей, и со стороны контролирующих органов.

Для решения данных проблем политика Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики будет направлена на полную автоматизацию процесса взвешивания и взимания платы за взвешивание транспортных средств. Для удобства пользователей дорог планируется проработать вопрос создания единой карточной системы с уполномоченными органами по безопасности дорожного движения для взимания сборов за взвешивание и штрафов за нарушение правил дорожного движения.

Кроме этого, Министерством транспорта и дорог Кыргызской Республики будет инициирован нормативно-правовой акт о повышении ответственности за систематическое нарушение допустимых весогабаритных норм.

К 2025 году количество автоматизированных пунктов весогабаритного контроля будет доведено до 12 единиц. Для этих целей ежегодно необходимо выделять средства на автоматизацию пунктов весогабаритного контроля не менее 14-15 млн. сомов.

5.2.9. Финансовое планирование

При составлении финансового планирования на 2015-2025 годы учтены:

- объемы дорожных работ в соответствии с Национальной стратегией устойчивого развития 2013-2017 годы;

- объемы средств по Среднесрочному прогнозу бюджета на 2015-2017 годы;

- подписанные кредитные соглашения с Международными финансовыми институтами;

- мониторинговые технические данные состояния автомобильных дорог и дорожных сооружений.

Представленные в данном разделе объемы планируемых средств могут незначительно меняться. В силу того, что ежегодные объемы выделяемых финансовых средств не зависят от Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики, министерство будет максимально придерживаться заложенных параметров по видам расходов.

Общая потребность в финансовых средствах для действующих и планируемых проектов по восстановлению участков международных транспортных коридоров протяженностью 1132 км, составляет 1 млрд. 611 млн. долларов США, в том числе определены источники финансирования для 1 млрд. 177,93 млн. долларов США. Необходимо привлечь средства в объеме 433,07 млн. долл. США для реабилитации 277 км автомобильных дорог. Подробная информация по инвестиционным проектам, с указанием необходимых средств, дана в Приложении № 3.

Рис. 10: График реализации инвестиционных проектов

Таблица 11: Потребности в средствах дорожной отрасли и возможности республиканского бюджета

Таблица 12: Сценарии распределения средств при разных объемах финансирования дорожной отрасли:

Рис. 11: Дефицит, прогноз бюджета и потребности

Если продолжать финансировать на текущем уровне (50% от потребности), то дороги будут разрушаться по причине недостаточных объемов среднего и капитального ремонта.

Нынешний уровень финансирования содержания дорог эквивалентен 30-40 млн. долларов США, а потребность составляет более 100 млн. долларов США. Согласно текущему прогнозу среднесрочного бюджета, аналогичный уровень финансирования сохранится.

Дефицит финансирования содержания, в размере от 60 до 70 млн. долларов США ежегодно, можно покрыть из разных источников.

- Сохранить в дорожной отрасли как можно больше сборов с пользователей дорог (в настоящее время их сумма составляет 238 млн. США), которые правительство собирает с пользователей дорог (приоритет при выделении средств до рассмотрения распределения в другие отрасли).

- Обзор уровней и структуры сборов с пользователей дорог.

- Начать проекты государственно-частного партнерства в качестве потенциальных источников финансирования содержания, или содержание по концессии.

Важно также продолжить капитальные инвестиции, чтобы избежать дальнейшего ухудшения состояния дорог.

5.3. Меры по развитию государственно-частного партнерства

5.3.1. Развитие политики государственно-частного партнерства

За последний год Правительство Кыргызской Республики уделяет особое внимание совершенствованию основных дорог и объезду приграничных территорий анклавов. В соответствии с Национальной стратегией устойчивого развития, развитие государственно-частного партнерства является инструментом облегчения нагрузки на республиканский бюджет и позволит перераспределить бюджетные средства.

Для успешного развития государственно-частного партнерства принят необходимый Закон. Закон Кыргызской Республики "О государственно-частном партнерстве" от 2012 года и подзаконные акты, принятые постановлениями Правительства Кыргызской Республики, регулирует практически все вопросы, возникающие при подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства.

Единственным и важным недостающим условием для внедрения проектов государственно-частного партнерства является отсутствие специального фонда для управления рисками при реализации проектов государственно-частного партнерства, хотя в Законе Кыргызской Республики "О государственно-частном партнерстве" такая норма существует.

В рамках ОНРДО-2025 предусмотрена подготовка и реализация трех пилотных проектов по государственно-частному партнерству в дорожной отрасли. Для успешной реализации пилотных проектов Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики должно рассмотреть возможность создания временного специального фонда по управлению рисками. Также необходимо задействовать Фонды развития регионов, которые планируют направить на развитие инфраструктуры.

Проекты будут ограниченными подъездными дорогами высокого стандарта, соответствующего кыргызским стандартам, и будут разработаны, и управляться частным партнером в рамках механизма государственно-частного партнерства, которые будут выполняться в соответствии с Законом о государственно-частном партнерстве 2012 года. Проекты будут подготовлены должным образом, включая технико-экономическое обоснование международного образца, и реализовываться на конкурентной и открытой основе.

5.3.2. Краткое описание пилотных проектов по государственно-частному партнерству

5.3.2.1. Перевал Кувакы

Первый проект по государственно-частному партнерству - перевод участка перевала Кувакы (далее Проектная дорога) автомобильной дороги Бишкек-Нарын-Торугарт на платную основу.

Проектная дорога, протяженностью 25,68 км, является частью автодороги Бишкек-Нарын-Торугарт с 147 км по 173 км. В настоящее время обслуживается дорожно-эксплуатационным предприятием № 955 Управления автодороги Бишкек-Нарын-Торугарт. Протяженность участка через город Балыкчы с 147 км по 214 км составляет 67 км. Сокращение пути составит 41 км.

Реабилитация участка завершена в начале 2013 года. Общая стоимость реабилитационных работ составила 13,1 млн. долларов США.

Предлагается реализовать данный проект по следующему принципу:

Частный партнер обеспечивает поставку автоматизированного оборудования, которое осуществляет автоматическое измерение весогабаритных параметров транспортного средства, расчет платы за проезд в зависимости от весогабаритных параметров и взимание платы через Проектную дорогу. Средства будут аккумулироваться на специальном счете. Часть средств направляется на содержание оборудования и проектной дороги (текущий и средний ремонт), часть - на погашение расходов частного партнера за поставку оборудования.

5.3.2.2. Объездная автодорога город Узген

Второй проект по государственно-частному партнерству - строительство объездной автодороги города Узген как часть автодороги Бишкек-Ош (далее Проектная дорога).

Автодорога Бишкек-Ош пролегает через территорию город Узген. Из-за высокой интенсивности движения транспортных средств в центре города Узген возникают постоянные заторы транспортных средств. Интенсивность движения в настоящее время составляет: по направлению Узген-Ош - 14146 авто в сутки; по направлению Узген-Джалал-Абад - 10700 авто в сутки (по данным Государственной дирекции автомобильной дороги Бишкек-Ош на 04/08/2015. Данные интенсивности движения прилагаются к ОНРДО-2025).

Проектно-изыскательским институтом "Кыргыздортранспроект" было предложено 4 варианта строительства объездной автодороги города Узген (в Приложении к ОНРДО-2025). Предварительная стоимость строительства варьируется в пределах от 7 до 15 млн. долларов США.

Необходимо разработать ТЭО международного образца и детальный проект строительства до финального отбора. Схема вариантов обхода города Узген указана в Приложении № 4.

5.3.2.3. Алматы - Иссык-Куль

Третий возможный проект государственно-частного партнерства - это прямая связующая дорога между Алматы (Республика Казахстан) и озером Иссык-Куль. Предварительное технико-экономическое обоснование уже было проведено в 2008 году. Проект направлен на открытие нового коридора, который существенно сократит путь из Алматы в Иссык-Кульскую область.

Проектный коридор представлен на рисунке выше. Консультант изучил три альтернативы трассировки: красный, зеленый и синий. Стоимость строительства и управления проектами составляет от 91 млн. до 114 млн. долларов США.

Проект получил новый импульс в результате сотрудничества Евразийского союза. Для принятия окончательного решения необходимо подготовить обновленное и расширенное технико-экономическое обоснование.

5.3.2.4. Другие потенциальные проекты государственно-частного партнерства

В настоящее время обсуждаются еще несколько проектов государственно-частного партнерства, включая альтернативную дорогу Бишкек - Чалдовар, обследование которой проводилось несколько раз, и автодороги Кара-Балта - Бишкек - Кемин, на которой интенсивность движения достаточная. Для обоих проектов необходимо провести технико-экономическое обоснование.

5.3.3. Контракт на содержание, основанный на результатах

Кыргызская Республика вложила много средств в работы по реабилитации дорог. Для достижения устойчивого состояния дорог содержание должно быть эффективным. И обеспечение финансирования содержания, и организация эффективного содержания - задачи сложные. Несколько проектов и консультантов рекомендовали внести изменения в систему управления содержанием дорог и заключения контрактов. Правительство учло эти рекомендации, за исключением коммерциализации дорожно-эксплуатационных предприятий. Закупки услуг по содержанию осуществляются своими силами.

В других странах были опробованы несколько возможностей для достижения большей эффективности расходов на содержание. Содержание, ориентированное на результат (СОР) становится все более популярным в странах, где практикуется аутсорсинг содержания (передача работ по содержанию на подряд). Более пятидесяти стран применяют контракты типа содержание ориентированное на результат. Эта контрактная система в основном дала положительные результаты (результативнее для пользователей дорог, больше эффективности). Заключение контрактов на содержание, ориентированных на результат (КСОР), предназначено для повышения эффективности и результативности управления дорожными активами и содержания. Эта система должна обеспечить соответствие физического состояния дорог, обслуживаемых по контракту, потребностям пользователей дорог в течение всего периода действия контракта, который обычно составляет несколько лет. Этот тип контракта значительно расширяет роль частного сектора от простого исполнения работ до управления и сохранения дорожных активов.

Контракт на содержание ориентированное на результат позволяет стимулировать успешное выполнение контракта. В процессе торгов подрядчики будут конкурировать друг с другом, предлагая фиксированные единовременные цены на работы по доведению дорог до определенного уровня содержания и последующему содержанию на этом уровне в течение относительно длительного периода времени. Оплата Подрядчику осуществляется не за "затраты на производство работ" или физические работы, а за достижения определенных уровней содержания, то есть, за содержание дороги на заранее определенных уровнях. Услуги по содержанию обеспечивают определенный уровень услуг на дорогах по контракту, который отражает итоги или результаты.

Начиная с 2016 года, в начале периода реализации Основных направлений будет реализован пилотный контракт содержание ориентированное на результат. На основе выводов и опыта, накопленного в ходе пилотного проекта, будет принято решение, продолжить пилотный проект или измененную модель содержания ориентированные на результат, либо использовать другую модель заключения контракта на содержание.

5.4. План действий по реализации ОНРДО-2025

Министерство для оперативного и качественного решения проблемы по реализации вышеназванных мероприятий создаст временную инженерно-экспертную группу. Основная часть проектов нормативных актов, которые не требуют специальных исследований, будут разработаны инженерно-экспертной группой, остальные выставляются на тендер.

План действий и индикаторы оценки по реализации ОНРДО-2025 приведены в Приложениях № 5 и № 6.

6. Ожидаемые результаты

Реализация ОНРДО-2025 даст положительную тенденцию в развитии отрасли.

В частности, реформа дорожной отрасли позволит добиться: - прозрачности и эффективности в использовании бюджетных средств путем разграничения функции заказчика и подрядчика; - оптимизировать систему управления дорожной отраслью; - и привести в соответствие нормативно-правовые акты.

Недостаточное производство работ по текущему ремонту и содержанию автодорог приводит к необходимости реабилитации автодорог, что, как известно требует существенных затрат. При условии достаточного финансирования (против существующих 50%-55% от потребности) дорожной отрасли позволит сохранить их состояние на требуемом нормативном уровне.

Качественные автомобильные дороги позволят значительно повысить безопасность дорожного движения, развивать придорожный сервис, создавая новые рабочие места, тем самым оказывает позитивное воздействие на социально-экономическое положение населения.

Достаточное финансирование дорожной отрасли позволит выполнить следующие объемы работ ежегодно:

Производить капитальный ремонт автомобильных дорог с укладкой асфальтобетонного покрытия протяженностью 150 км, восстанавливать слой износа автодорог путем устройства шероховато-поверхностной обработки 300 км.

Успешная реализация инвестиционных проектов в дорожной отрасли позволит сохранить и развить сеть международных транспортных коридоров, что окажет прямое влияние на качество жизни населения. Так к 2025 году планируется реабилитировать 1650 км международных транспортных коридоров.

Развитие государственно-частного партнерства в дорожной отрасли будет содействовать изысканию дополнительных источников финансирования дорожного хозяйства и снижению нагрузки на бюджет страны.

7. Благоприятные предпосылки и риски

В соответствии с Национальной стратегией устойчивого развития страны на 2013-2017 годы, в настоящее время реализуются инвестиционные проекты по реабилитации автомобильных дорог, проводятся работы по обеспечению транспортной независимости страны, сохранности и улучшению внутренней сети автомобильных дорог.

В рамках плана действий по устранению препятствий для развития торговли и транспортного сообщения ЦАРЭС, в настоящее время реабилитируются международные транспортные коридоры - автодорога Бишкек - Нарын - Торугарт, автодорога Ош - Баткен - Исфана, начато строительство альтернативной дороги "Север-Юг", первая фаза, Суусамыр - Талас - Тараз, Бишкек - Ош и др.

22 февраля 2012 года принят Закон о государственно-частном партнерстве, который регулирует области применения, взаимоотношение государств и частного сектора и другие аспекты государственно-частного партнерства. В настоящее время доноры оказывают практическую помощь в подготовке проектов государственно-частного партнерства. Работа по продвижению проектов государственно-частного партнерства координируется Министерством экономики Кыргызской Республики,

Основными рисками при реализации целей Основных направлений развития дорожной отрасли до 2025 года являются:

- недостаточное и несвоевременное финансирование отрасли;

- долгая процедура утверждения проектов нормативно-правовых актов;

- неготовность Дорожно-эксплуатационных предприятий самостоятельно работать в новых условиях при реформировании дорожной отрасли.

8. Список приложений

(1) Данные из базы данных СУДА, декабрь 2014 г.

Приложение № 1

Перераспределение функций

Примечания: Функция под № 10 после перераспределения будет разделена на 4 составляющих 10.1, 10.2, 10.3 и 10.4.

Приложение № 2

ПЕРЕЧЕНЬ нормативных правовых актов, нормативно-технических актов, требующих разработки в краткосрочном периоде

Приложение № 3

ПЛАН МЕРОПРИЯТИЙ по инвестициям и содержанию

Развернутая информация по объемам инвестиций в проекты по реабилитации и строительству автомобильных дорог:

Приложение № 4

Таблица 1: Автодороги общего значения по проектным категориям

Данные из базы данных СУДА.

Схемы и карты

См. графическую копию.

Приложение № 5

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ по реализации ОНРДО-2025:

Приложение № 6

Индикаторы оценки реализации ОНРДО-2025

СОКРАЩЕНИЯ