ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 августа 2016 года № 451

О заключении Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О недрах"

В соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемое заключение Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О недрах", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.Дж.Рыспаевым.

2. Направить настоящее постановление в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правительства Кыргызской Республики на проект Закона Кыргызской Республики "О недрах"

Правительство Кыргызской Республики в соответствии со статьей 31 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О недрах", инициированный депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.Дж.Рыспаевым (далее - законопроект), приходит к следующему заключению.

1. Частью 3 статьи 1 законопроекта предлагается установить, что названный Закон будет определять компетенцию органов государственной власти. В свою очередь глава 2 законопроекта определяет полномочия уполномоченного государственного органа по разработке государственной политики в сфере недропользования (статья 6) и уполномоченного государственного органа по реализации государственной политики в сфере недропользования (статья 7). Полномочия названных государственных органов определены и в иных статьях законопроекта.

Вместе с тем следует отметить, что закрепление на законодательном уровне каких-либо норм, касающихся деятельности, полномочий и функций органов исполнительной власти, подчиненных Правительству Кыргызской Республики, противоречит статье 87 Гражданского кодекса Кыргызской Республики и статьям 10 и 11 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики".

Так, в соответствии со статьей 11 обозначенного конституционного Закона Правительство Кыргызской Республики, исходя из полномочий, указанных в названном конституционном Законе, распределяет функции по их реализации между министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и местными государственными администрациями, а также утверждает положения о названных государственных органах.

Указанные полномочия Правительства Кыргызской Республики непосредственно базируются на статье 90 Конституции Кыргызской Республики, в соответствии с которой Правительство руководит деятельностью министерств, государственных комитетов, административных ведомств, органов местной государственной администрации, и статье 83 Конституции Кыргызской Республики, определяющей, что министерства, государственные комитеты, административные ведомства и местные государственные администрации функционируют в подчинении Правительства.

На основании вышеизложенного предлагаем исключить из законопроекта положения, регламентирующие полномочия и компетенцию вышеназванных уполномоченных государственных органов, и, при необходимости, трансформировать их в нормативные предписания.

Также следует отметить, что в главе 2 законопроекта определяются полномочия двух государственных органов: уполномоченного государственного органа по разработке государственной политики в сфере недропользования и уполномоченного государственного органа по реализации государственной политики в сфере недропользования.

Однако, в реализацию постановления Жогорку Кенеша Кыргызской Республики "О структуре Правительства Кыргызской Республики" от 13 апреля 2016 года № 439-VI (в редакции постановления Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 22 июня 2016 года № 745-VI) на базе Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам при Правительстве Кыргызской Республики создан Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики, которому также переданы функции Министерства экономики Кыргызской Республики по разработке и реализации государственной политики в области промышленности, топливно-энергетического комплекса и недропользования.

Таким образом, в настоящее время функции по разработке и реализации политики в области недропользования возложены на один государственный орган.

Также обращаем внимание, что постановлением Правительства Кыргызской Республики "О вопросах Государственного комитета промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики" от 15 июля 2016 года № 401 функция по контролю за рациональным использованием и охраной недр пользователями недр передана Государственной инспекции по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики.

Кроме того, необходимо отметить, что в законопроекте при ссылке на уполномоченные государственные органы используются различные понятия. Так, например, в статье 4 законопроекта приводятся ссылки на "уполномоченный государственный орган по реализации государственной политики по недропользованию" и "уполномоченный государственный орган по реализации государственной политики в сфере недропользования"; в статье 20 законопроекта - на "государственный орган по недропользованию"; в статье 26 законопроекта - на "уполномоченный орган по реализации государственной политики в сфере недропользования" и т.д.

Вместе с тем, в целях исключения проблем в правоприменительной практике, отмечаем необходимость использования единого обозначения при указании на государственный орган. При этом предлагаем в целом пересмотреть соответствующие положения законопроекта с учетом произошедших изменений в структуре Правительства Кыргызской Республики.

2. Пунктом 9 части 1 статьи 5 законопроекта предлагается установить, что Правительство Кыргызской Республики, в целях реализации национальных проектов по развитию экономики, с согласия Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, вправе принять решение о предоставлении права пользования недрами на любые свободные участки недр конкретному лицу, без проведения конкурсов, аукционов и без соблюдения правила первой заявки.

Вместе с тем, отмечаем, что согласно части 1 статьи 22 законопроекта право пользования недрами может быть предоставлено исключительно путем проведения конкурсов, аукционов и по правилу "первой поданной заявки". При этом законопроект не содержит положений, определяющих иной порядок предоставления права пользования недрами таким способом.

Кроме того, статья 3 Конституции Кыргызской Республики определяет, что одним из принципов государственной власти Кыргызской Республики является принцип разделения государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная).

В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Кыргызской Республики государство, его органы, органы местного самоуправления и их должностные лица не могут выходить за рамки полномочий, определенных настоящей Конституцией и законами. Обеспечение реализации и совершенствование государственной политики и законодательства в сфере недропользования согласно Закону Кыргызской Республики "О недрах" является прерогативой Правительства Кыргызской Республики. При этом компетенция Жогорку Кенеша Кыргызской Республики определяется статьей 74 Конституции Кыргызской Республики, которая не содержит полномочия по согласованию решений Правительства Кыргызской Республики о предоставлении права пользования недрами.

На основании вышеизложенного пункт 9 части 1 статьи 5 законопроекта предлагаем исключить.

3. В соответствии с частью 1 статьи 83 Конституции Кыргызской Республики местные государственные администрации являются государственными органами исполнительной власти. В свою очередь на органы местного самоуправления возложено осуществление местного самоуправления. При этом согласно статье 113 Конституции Кыргызской Республики государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления. Органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании закона или договора. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам.

В связи с этим необходимо разграничить полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления, изложенные в статье 8 законопроекта.

Кроме того, учитывая вышеназванные положения части 1 статьи 83 Конституции Кыргызской Республики, предлагаем по тексту законопроекта после слов "государственные органы" в различных падежах слова "органы местной государственной администрации" в соответствующих падежах исключить.

4. Согласно части 2 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными и логично построенными. Редакция части 2 статьи 14 законопроекта порождает неясность в ее применении, в части определения лиц, которым может быть предоставлена геологическая информация о недрах. В этой связи предлагаем в указанной части слово "всем" заменить словами "и иным".

5. Обращаем внимание, что предлагаемые законопроектом отдельные неконкретные формулировки могут способствовать возникновению коррупционных проявлений в правоприменительной практике, поскольку являются обобщенными и носят оценочный характер, и соответственно представляют соответствующим субъектам дискреционные полномочия по своему усмотрению, толковать ту или иную ситуацию.

В частности, согласно части 4 статьи 14 законопроекта все лица, у которых может находиться государственная геологическая информация о недрах, ранее полученная от государства, а также полученная с нарушениями законодательства, независимо от того, являются ли они пользователями недр или нет, обязаны по первому требованию уполномоченного органа по реализации государственной политики по недропользованию передать такую информацию в собственность государства. Словосочетание "по первому требованию" предоставляет право субъектам по своему усмотрению, не руководствуясь четкими, законодательно закрепленными критериями, толковать ту или иную ситуацию, и в целях недопущения возникновения коррупционных проявлений, требует пересмотра либо уточнения.

6. В соответствии с абзацем третьим части 6 статьи 12 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" статьи законов состоят из частей, содержащих отдельные нормы права. В связи с чем в части 5 статьи 19 законопроекта слово "пункта" предлагаем заменить словом "части"; в абзаце втором части 5 статьи 38 законопроекта слова "настоящем пункте" заменить словами "настоящей части".

7. Пунктом 3 части 2 статьи 18 законопроекта предусматривается, что добыча песчано-гравийных материалов и суглинков для строительных целей на участках, не относящихся к конкурсным и аукционным объектам, будет осуществляться не на основании полученной лицензии на право пользования недрами, а на основании государственной регистрации.

В соответствии со статьей 4 законопроекта платеж за удержание лицензии - денежная сумма, подлежащая уплате лицензиатом за удержание лицензии на право пользования недрами в соответствии с настоящим Законом и Законом Кыргызской Республики "О неналоговых платежах". Данный неналоговый платеж поступает в местные бюджеты, за исключением платежей, поступающих от лицензионных площадей, находящихся вне границ айылного аймака, города, которые поступают в республиканский бюджет с последующим направлением в фонды развития регионов.

Следовательно, предлагаемое изменение приведет к тому, что часть средств, поступающих от удержания лицензий на право пользования недрами с целью разработки суглинок и песчано-гравийных материалов, будет исключена из доходной части республиканского и местных бюджетов.

В связи с этим, в целях недопущения выпадения средств из государственного бюджета, предлагаем предварительно провести соответствующие расчеты.

8. Статья 20 законопроекта содержит пункт 13, в соответствии с которым пользователи недр обязаны обеспечить ежегодное представление в государственный орган по недропользованию отчетности в соответствии со стандартами ИПДО в порядке, утвержденном Правительством Кыргызской Республики.

В то же время согласно части 5 статьи 35 законопроекта недропользователи вправе обеспечить представление, в рамках реализации ИПДО на ежегодной основе до окончания первого квартала года, следующего за отчетным периодом, в уполномоченный государственный орган по реализации государственной политики по недропользованию отчетов обо всех налогах и платежах, произведенных пользователем недр на кассовой основе. Порядок предоставления, формы и индикаторы отчетности в рамках ИПДО регулируются нормативными правовыми актами Правительства Кыргызской Республики.

Несогласованность указанных положений порождает противоречие, поскольку одна норма устанавливает обязательство ежегодной сдачи отчетности по стандартам ИПДО (статья 20 законопроекта), а другая - устанавливает добровольность сдачи отчетности по названным стандартам (статья 35 законопроекта).

Согласно части 2 статьи 11 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. Текст статьи (пункта) не излагается повторно в других статьях (пунктах).

В связи с вышеизложенным, часть 5 статьи 35 законопроекта предлагаем исключить.

9. Предметом регулирования статьи 21 законопроекта, исходя из ее наименования, является определение сроков действия прав пользования недрами. Данные вопросы непосредственно регламентируются частями 1-3 названной статьи законопроекта. Части 4-7 данной статьи законопроекта направлены на регламентацию вопросов, связанных с порядком продления срока действия лицензии на право пользования недрами и выходят за предмет регулирования обозначенной статьи законопроекта. В связи с чем предлагаем либо пересмотреть редакцию указанных частей либо выделить их в отдельную статью.

При этом при доработке положений данной статьи законопроекта предлагаем из абзаца третьего части 5 аббревиатуру "ККГГЭ" исключить либо дать ему определение в тексте законопроекта.

10. Учитывая положения части 7 статьи 24 законопроекта, согласно которой при двукратном невыявлении победителя аукциона и признании несостоявшимися аукционов, проведенных два раза подряд, право пользования недрами подлежит предоставлению по правилу первой поданной заявки, часть 5 статьи 23 законопроекта предлагаем исключить.

11. Поскольку статья 29 законопроекта непосредственно не определят порядок выдачи лицензии на право пользования недрами, предлагаем пересмотреть наименование указанной статьи законопроекта.

12. В части 4 статьи 35 законопроекта слово "Минтранс" предлагаем заменить словами "уполномоченного государственного органа в области транспорта".

13. Частью 2 статьи 36 законопроекта предлагается установить, что организации, осуществляющие работы по государственному заказу, проводят работы без получения лицензии на право пользование недрами на основании письменного соглашения с уполномоченным государственным органом по реализации государственной политики по недропользованию, при условии соблюдения прав других недропользователей.

Вместе с тем, обращаем внимание, что 12 августа 2015 года вступил в силу Договор о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. С указанного периода Кыргызская Республика, будучи полноправным членом, взяла на себя обязательство соблюдать правила и нормы, действующие в рамках Евразийского экономического союза.

Так, часть 2 статьи 65 вышеназванного Договора устанавливает, что правовые основы регулирования торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций в государствах-членах определяются приложением № 16 к настоящему Договору.

Согласно пунктам 21, 24 и 25 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе) (далее - Протокол):

- каждое государство-член в отношении всех мер, затрагивающих торговлю услугами, предоставляет услугам, поставщикам и получателям услуг другого государства-члена режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый при таких же (подобных) обстоятельствах своим собственным таким же (подобным) услугам, поставщикам и получателям услуг;

- каждое государство-член предоставляет лицам любого государства-члена в отношении учреждения и деятельности режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый при таких же (подобных) обстоятельствах своим собственным лицам на своей территории;

- каждое государство-член может выполнить обязательства, указанные в пункте 24 настоящего Протокола, путем предоставления лицам любого другого государства-члена формально такого же или формально отличного режима по отношению к тому, который предоставляется этим государством-членом своим собственным лицам. При этом такой режим считается менее благоприятным, если он меняет условия конкуренции в пользу лиц этого государства-члена по сравнению с лицами любого другого государства-члена.

Также пунктом 16 Протокола устанавливается, что если на территории государства-члена действуют юридические лица, в капитале которых участвует это государство-член или которые им контролируются, то такое государство-член обеспечивает, чтобы указанные лица:

1) осуществляли свою деятельность на основе коммерческих соображений и участвовали в отношениях, регулируемых настоящим Протоколом:

на основании принципа равенства с иными участниками этих отношений;

на основании принципа не дискриминации иных участников этих отношений в зависимости от их гражданства, места регистрации (учреждения), организационно-правовой формы или формы собственности;

2) не получали прав, привилегий или обязанностей исключительно в силу участия государства-члена в их капитале или контроля над ними этим государством-членом.

В соответствии с вышеуказанными нормами Кыргызская Республика имеет обязательство в рамках Евразийского экономического союза, запрещающее предоставление более привилегированных условий своим отечественным организациям и компаниям, в том числе юридическим лицам с государственной долей или иным государственным предприятиям.

В связи с чем предлагаем пересмотреть положения части 2 статьи 36 законопроекта.

14. В соответствие со статьей 12 Конституции Кыргызской Республики в Кыргызской Республике признается разнообразие форм собственности и гарантируется равная правовая защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Собственность неприкосновенна. Статьей 222 Гражданского кодекса Кыргызской Республики установлено, что право собственности есть признаваемое и охраняемое законодательными актами право субъекта по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

На основании вышеуказанных положений предлагаем пересмотреть редакцию части 6 статьи 40 законопроекта, обязывающую собственника земельного участка дать соответствующее письменное согласие недропользователю, либо ее исключить. При этом отмечаем, что в соответствии с частью 5 названной статьи законопроекта право временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности или во временном пользовании, предоставляется собственником земельного участка или пользователем земельных прав по договору с недропользователем.

15. В соответствии с законами Кыргызской Республики "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе" с целью предупреждения возможного неблагоприятного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду проводится государственная экологическая экспертиза.

Подземные воды являются компонентом окружающей среды. В связи с чем, правомерно рассматривать их не только в качестве природного ресурса, но и в качестве объекта охраны окружающей среды от загрязнения и иного вида негативного воздействия.

На основании вышеизложенного предлагаем в части 1 статьи 51 законопроекта:

- в абзаце первом слова ", за исключением проектов на отбор и использование подземных вод," исключить;

- в абзаце втором слова "подлежат экспертизе на соответствие требованиям охраны недр" заменить словами "не подлежат экспертизе промышленной безопасности".

16. Учитывая, что в соответствии с частью 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики, вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики, предлагаем статью 57 законопроекта исключить.

17. Частью 2 статьи 58 законопроекта Правительству Кыргызской Республики поручено в шестимесячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с обозначенным Законом.

В этой связи в порядке информации отмечаем, что согласно статье 24 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики", если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.

18. Согласно пунктам 77 и 78 Инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2015 года № 5389-V, бланкетные предписания в законопроекте могут отсылать:

1) на отрасль законодательства (например, "в порядке, предусмотренном гражданским законодательством");

2) на вид законодательного акта (например, регулируются конституционным законом, законом, кодексом);

3) на сферу регулирования (например, "регулируется законом в сфере недропользования" или "регулируется законом в сфере лицензионно-разрешительной системы");

4) на определенные правила (например, "по правилам гражданского судопроизводства").

Не допускаются бланкетные ссылки на законодательство в целом (например, "регулируются в соответствии с законодательством").

В связи с чем в тексте законопроекта предлагаем пересмотреть обобщенные ссылки на законодательство.

19. Также отмечаем, что некоторые лицензионные площади расположены на приграничных территориях, из-за чего проведение работ, связанных с пользованием недрами, может негативно влиять на вопросы обеспечения национальной безопасности.

В частности, неоднократно поднимается вопрос с добычей песчано-гравийных материалов на приграничной реке Чу, которая является естественной границей между Кыргызской Республикой и Республикой Казахстан. Вследствие добычи песчано-гравийных материалов происходит размыв берега реки со стороны Кыргызской Республики.

Согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики "О национальной безопасности" одним из основных объектов национальной безопасности является территориальная целостность государства.

Ввиду этого предлагаем предусмотреть в законопроекте норму, устанавливающую обязательное согласование осуществления пользования недрами на приграничных территориях с уполномоченным государственным органом по охране Государственной границы Кыргызской Республики.

20. Согласно частям 1 и 2 статьи 19 Закона Кыргызской Республики "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством. Анализ регулятивного воздействия осуществляется и обеспечивается разработчиком нормативного правового акта.

Рассматриваемый законопроект подлежит анализу регулятивного воздействия, поскольку устанавливает права и обязательства субъектов предпринимательства (недропользователей), виды оснований - разрешительных документов, на основании которых они могут осуществлять свою коммерческую деятельность (лицензии на право пользования недрами), порядок их получения, сроки на осуществление недропользования и т.д.

При этом согласно части 3 статьи 19 вышеназванного Закона Кыргызской Республики проект нормативного правового акта подлежит отклонению в случае непредставления разработчиком обоснования, подготовленного на основе анализа регулятивного воздействия.

21. В порядке информации сообщаем, что постановлением Правительства Кыргызской Республики от 11 апреля 2016 года № 194 одобрен и направлен на рассмотрение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики "О недрах". При этом названный проект Закона содержит ряд положений, аналогичных положениям рассматриваемого законопроекта.

На основании вышеизложенного Правительство Кыргызской Республики считает возможным принятие данного законопроекта с учетом вышеуказанных замечаний и предложений.